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Unformatted text preview: 臺灣社會學刊,2012年9月 第50期,頁57-110 研究論文 災後重建的政治: 中國512地震與臺灣921地震的比較 林宗弘 林宗弘 中央研究院社會學研究所助研究員([email protected])。本文承蒙 國家科學委員會新進人員研究計畫NSC98WIA0100291號資助,特別感謝四川社會 科學院社會學研究所郭虹所長與512中心的高圭滋先生、前921災後重建基金會謝志 誠執行長與世新大學社會發展研究所蔡培慧教授、以及張劭農先生的意見,也感謝 臺灣相關社團如慈濟功德會與法鼓山以及中國災區諸多民間機構及工作人員所提供 的幫助。感謝李尚林、張宜君、彭昉、楊芷瑜、李宗義、范道瑛、鍾寧、曾瑋琳等 研究助理,本文曾在2010年的臺灣社會學會與中國研究年會上宣讀,獲得黃智慧教 授、范雲教授與朱柔若教授的寶貴評論並做修訂,此外,感謝臺灣大學社會學系、 中山大學社會學研究所與陽明大學科技與社會研究所給予筆者演講並與師生交換意 見的機會,三位匿名審查人與編輯部意見對本文的修訂貢獻良多,但文中錯誤概由 作者負責。 收稿日期:2011/03/15,接受刊登:2012/2/21。 58 臺灣社會學刊 中文摘要 本文關注災後重建期間,不同的政治體制如何塑造社會不平等,理 論上,民主體制保障了言論自由與結社自由,公民社會透過社會網絡的 資源動員與媒體監督限制國家分配救災資源時所造成的委託代理問題; 反之威權體制限縮了言論自由與結社自由,在災後重建過程中,國家幹 部將會取得更多的資源與權力,並且壓制公眾或災民對制度重建的參與 以及對政治責任的追究,非但無法減輕災區內的社會不平等、甚至可能 擴大貧富差距。以中國512地震災與臺灣921地震災重建的經驗為例,透 過兩岸不同政權型態下的民間捐款分配、房地產權利配置與重建財政分 配、還有損害賠償責任等多方面的比較,本文證實了與民主體制相比, 威權體制較容易導致災區的社會不平等與災民的抗爭。 關鍵詞:災難、地震、社會不平等、民主、威權主義 Taiwanese Journal of Sociology, September 2012, 50: 57-110 The Politics of Reconstruction: A Comparative Study of Earthquake Relief Efforts in China and Taiwan Thung-hong LIN Institute of Sociology, Academia Sinica Abstract The author argues that regime type determines resource distribution tied to post-disaster reconstruction. In a democratic regime, when societal resource mobilization capacity is strong and administrative principal-agent problems are few, it is possible to adequately manage the deterioration of social inequality after a disaster. In contrast, in an authoritarian regime marked by limited freedoms of speech and association, politicians and administrators tend toward corruption, social inequalities worsen, and social protests suffer. I use two earthquakes (1999 in Taiwan and 2008 in Sichuan province) to investigate hypotheses regarding reconstruction politics. According to my findings, the Chinese communist regime suppressed civil association and mass media freedoms, resulting in greater inequalities in land/housing redistribution and increased collective action on the part of Chinese citizens. Keywords: disaster, earthquake, social inequality, democracy, authoritarianism 60 臺灣社會學刊 杄一、前言 1999年9月21日淩晨1點47分發生的臺灣921集集地震,美國地質調 查局列為規模7.6級(芮氏規模7.3級),造成2,415人死亡、30人失蹤、 11,306人受傷、近11萬戶房屋全倒或半倒,財產損失超過三千億新台幣 (黃文曲等 2006),十年後臺灣民眾仍餘悸猶存。然而,與中國汶川 地震相比,集集地震的規模相對輕微。2008年5月12日下午2點28分發 生的汶川地震,美國地質調查局列為規模7.9級(芮氏規模7.8級),受 災區約有四個臺灣島的面積。官方公布有69,227人死亡,17,923人失 蹤,超過37萬人受傷,造成將近400萬戶房舍倒塌或受損(張強、餘曉 敏 2009),緊急安置的災民超過1,500萬人,直接經濟損失為8,451億元 人民幣。512汶川地震也成為1976年的唐山地震之後,中國大陸近三十 年來災情最慘重的天災(四川年鑒社 2008)。 921地震發生以來,臺灣社會科學界從各方面探討了災後重建的成 就與限制(如林美容、丁仁傑、詹素娟 2004;湯京平、蔡允棟、黃紀 2002),可惜在十年過去之後,仍缺乏對災區社會不平等的全面性追 蹤。2008年中國汶川地震發生之後,海峽兩岸學者隨即展開許多研究計 畫,也累積了不少成果(蕭延中、談火生、唐海華、楊占國 2009;郭 虹、莊明 2009;鄧國勝 2009),然而多數研究著重災後經驗收集與數 據整理,與災難社會學文獻少有對話,中國各級政府對資訊刻意封鎖也 造成研究者的困擾。 本文探討災後重建的政治過程與其社會後果。從研究設計的角度來 看,臺灣921地震與中國512地震可以被視為控制華人文化背景下的自 然實驗,突顯了兩岸不同政治制度對災後重建過程與社會不平等的影 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 61 響。1 研究發現,中國威權體制限制媒體自由與壓制公民社會,傷害了 民間動員資源與監督政府的能力,導致災區社會不平等的惡化,相對 地,臺灣民主體制下對言論自由與結社自由的保障,使得媒體與民間社 團獲得較大空間協助災民並監督政府施政,有助於維持重建資源分配的 公平性。本文結論或許能作為未來救災與重建實務的參考。 二、災後重建的政治制度理論 社會不平等是社會學的核心關懷之一,災難與社會不平等的關係為 何呢?首先,學者發現災難受害者的風險或脆弱性(vulnerability)的 分布與其經濟社會地位有關,窮人或弱勢族群(例如工農階級、老弱婦 孺、有色人種或原住民)比富人或統治階級更容易成為災難的受害者 (Cutter 1996),弱勢者受災機率越高則越容易造成災後社會不平等的 惡化(張宜君、林宗弘 2010)。 其次,研究者很早以前就發現隨著災後應變階段的推移,重建資源 的分配也會出現變化。在搶救階段,行政體系崩潰、市場機制停擺, 通常民間團體會率先介入救災,災區內的資源分配相對公平(Fischer 1998)。然而到了安置與重建時期,民間團體的參與逐漸衰退,重建的 資源分配開始傾向具有經濟社會優勢的階級。亦即,隨著救災階段的推 移,災前的社會不平等將復原甚至惡化(Stalling 2002)。我們該如何 解釋災後社會不平等的發展趨勢? 1 文獻指出防災與重建通常有一定順序,此即「災難管理循環」(Disaster Management Cycles),包括災前準備與災後的搶救、安置與重建等三個主要階段 (Haas, Kates and Bowden 1977),本文並未討論災前準備與撤離,著重於分析災後 各階段的社會不平等。 62 臺灣社會學刊 (一)社會學文獻中的災難迷思 災難社會學文獻雖然留意到社會不平等的復甦,卻很少重視這個 問題,相反地,早期研究對災難的定義與研究經常隱含結構功能主義 (structural functionalism)的預設(Quarantelli 1998; Hewitt 1998)。例 如Fritz(1961)廣為引用的定義認為災難是「對一個社會或其分支造成 物理損害與生命傷亡的意外事件,並使其社會結構混亂或使社會原有全 部或部分的必要功能喪失」。把災難定義成社會功能失調,暗示災前有 個功能正常的社會,導致其問題意識傾向如何使社會恢復正常(status quo ante)(Stalling 2002: 286)。這個定義引起廣泛質疑,也激發衝突 理論與社會運動理論取向的災難研究(如Dynes and Tierney 1994)。 災難社會學的重大貢獻之一就是破除了災難迷思(Disaster mythology)(Fischer 1998),此一迷思又可分為兩部分:首先是媒體 或輿論對災民心理與行為模式的誤解:包括認為災民通常願意接受警告 撤離家園、面對災變則會落荒而逃、趁火打劫、哄抬物價、心理依賴或 是驚惶失措(Quarantelli 1960)。上述對災民行為模式的誤解,或可稱 為「災民失常迷思」(張宜君、林宗弘 2010)。 災難迷思也包括對國家行為模式的誤解。媒體或民眾往往將救災與 重建視為政府的重要功能之一,因此,政府被期待或製造已經「控制大 局」的形象(Quarantelli 1960),例如以宣布緊急命令的方式,由上而 下、迅速且全面地投入軍事化的救災行動,這種看法其實隱含對國家的 功能主義或家長制的預設(Dombrosky 1998),或可稱為「國家全能迷 思」(張宜君、林宗弘 2010)。 事實上,災難社會學家發現人們面對災難時經常選擇堅守家園, 許多民眾為維護家庭財產與生計來源,對政府的警告往往抱持懷疑態 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 63 度,使災前撤離加倍困難(Quarantelli 1960);另一方面,大部分的經 驗紀錄顯示,儘管偶有非理性行為,災民面對創傷時遠比想像中更理 智、更堅強、更利他,而且通常會勤勉合作、迅速投入救災以收拾殘局 (Drabek 1986)。也就是說,災民能夠很快適應意外情勢,也願意投身 於集體行為,災後的行為模式大致無異於災前,這個發現被稱作災民行 為的「持續性原則」(張宜君、林宗弘 2010)。 研究也顯示與災民的正常反應相反,國家在災後的表現經常陷入失 常狀態,行政崩潰、資訊殘缺、領導混亂、互踢皮球、資源調度不均 等,使得救災工作遲緩,多數研究甚至發現軍隊抵達災區的速度普遍晚 於民間團體(Fischer 1998)。此外,到了安置或重建階段,國家或地方 政府資源分配不公的後果更接近衝突理論而非功能理論的描述(Rossi, Wright and Weber-Burdin 1982)。 災難社會學文獻經常被區分為結構功能主義或社會生態學、衝突理 論以及符號互動論等數派(Tierney 2007),人類學者則創造了「災難 人類學」這個概念,將研究災難的民族誌文獻區分為三類:對災難的行 為與組織層次的回應、災難所造成的社會變遷,以及政治經濟與環境風 險之關係的研究,並著重文化因素在災後重建時期的作用(Oliver-Smith 1996)。此外,最近更有學者提倡從治理性(governmentality)或「災 難的政治經濟學」切入(Hewitt 1998: 90; Jones and Murphy 2009),把 災難視為統治菁英維持政治經濟制度的危機。然而,災難社會學雖然觀 察到嚴重的行政崩潰,卻未能建立一個適切的理論來描述這種國家失靈 (state failure)與災民互助行為等重大的社會現象。 64 臺灣社會學刊 (二)災後重建時期的國家與社會 如Quarantelli(1998)所主張,學界應重新定義災難、簡化假設與 理論命題,才能對重建資源的分配模式提出更好的解釋。筆者建議對 災難一詞採取政治制度主義(political institutionalism)的定義,一個災 難,指的是一次非意圖的事件,對某個社群造成生命、公共財產與私 有財產及其相關制度的破壞,並且導致該區域難以復原的資訊不完整 (incomplete)與不對稱(asymmetry),也就是使個人與組織處在極端 有限理性(extremely bounded rationality)的狀態。 採取這個定義的原因如下:首先,「非意圖事件」是以天災為主, 也包括化工廠或核電廠意外事故之類的人禍,但是排除了恐怖攻擊、戰 爭或革命等其他人類故意造成的破壞。2 其次,這個定義顯示災難的社 會性與政治性,此處的「制度」主要指的是國家以暴力為後盾的所維 護的國有或私有產權,也包括各種非正式的集體產權(North 1990)。 最後,這個定義強調災區陷入難以復原的資訊不完整與不對稱(March and Simon 1958),3 對國家與市場這兩種制度而言,資訊的不完整與不 對稱將導致權力行使與市場交易停擺(Jones and Murphy 2009),政治 經濟制度暫時瓦解,災民與組織陷入極端有限理性的狀態。在這種狀態 下,我們經常發現活躍的社會網絡與政府失靈。 2 與災難文獻中所稱的「災難」相比,人類故意進行破壞行為的原因與造成社群損 失的方式相當不同;戰爭或恐怖攻擊往往是一個群體有意識地針對社會中最昂貴的 財產進行破壞、或對最有權勢的群體造成死傷,但非意圖的天災人禍往往使弱勢群 體受害。 3 資訊的不完整多半來自災難的破壞,而資訊的不對稱多半是由組織或社會因素造 成的,例如在311震災後東京電力公司對日本民眾與政府刻意隱瞞核電災變情況。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 65 災後資訊不完整與不對稱所激發的社會網絡具有下列幾個特徵: 首先,原先的社會網絡或社團經常成為動員與分配救災資源的工具; 多種災難研究都強調社會網絡及公民參與對重建的重要性(Klinenberg 2002; Iversen and Armstrong 2008)。其次,災區的社會網絡有助於減少 資訊不完整與不對稱,促成災民相互監督與懲罰缺席者而跨越集體行動 的困境(Olson 1965)。當國家或市場對災區的資源分配不公時,災民 賴以維生的社會網絡往往轉化為抗爭工具。4 最後,由於災難暫時瓦解 了原先政治經濟制度的運作,成了類似於無知之幕的自然實驗(Rawls 1971),災民對資源分配的期待通常符合正義即公平的原則。5 與社會網絡相比,災後的政府行為有幾項特徵:首先,國家官僚或 大型機構依賴常態性的計畫與上下層級指令運作,往往難以處理災難下 的資訊不完整與決策後果的不確定性(湯京平 2001: 75-77)。其次, 政治菁英或國家官僚與公民之間存在委託代理關係所導致的利益衝突 (Rose-Ackerman 1978),災後資訊不完整與不對稱惡化,令官僚或政 客更有機會圖利親信或中飽私囊(湯京平、黃詩涵、黃坤山 2009: 5)。 最後,由於擔心救災不力喪失政權或遭受懲罰,政治菁英或官僚常在災 後刻意隱瞞相關資訊(Hood 2007),使資訊不對稱變得更為嚴重。 相對於日常生活資訊相對充分的情況,災難所造成的資訊極端不完 整與不對稱,強化了公民透過社會網絡所進行的資源動員行為、但也惡 4 在資訊不完整與不對稱的條件下,少數媒體報導激發災區以外民眾的同情、悲 傷或怨忿等情緒,這種集體情緒也促成了大規模的互助與利他行為,見湯京平等 (2002)。 5 這種正義原則被Scott(1976)稱之為道義經濟(moral economy),亦即農南亞農 村裡水旱災發生時,鄉紳將會捐出糧食並公平分配,以確保每個受災的佃農都能存 活下來。 66 臺灣社會學刊 化了政府內外的委託代理問題,兩者對災後重建過程中的資源配置起了 相反的作用,前者有利於資源在災民之間的公平分配,後者則傾向圖利 行政官僚與社經優勢階級。 由災後社會網絡與政府行為的特質,公民社會參與災後重建的時空 範圍部分決定了資源分配的公平性。災後的公民社會網絡有助於引進政 治經濟資源,並且監督政府行為─甚至在社團與社區網絡完全無法引 進外界資源時,仍然能夠對統治菁英造成威脅,從而使資源分配趨近於 正義原則。因此,民間社團地方社會網絡的資源越多、活動時間越 久、或參與的決策權力越廣泛,該地區的資源分配就越公平。反之,民 間社團無法進入或是退出某些地區、或其資源動員時間越短、或是組織 能力隨時間下降時,災區社會不平等將恢復或上升。 對資訊不完整與不對稱以及產權制度的分析,也可以用來探討搶 救—安置—重建等各階段的制度變遷。在搶救階段,國家緊急救災過程 中經常仰賴軍隊動員,首要目標通常是恢復通信與運輸系統的作用,以 減少資訊的不完整。然而進入安置階段,即使通信與運輸系統逐漸復 原,災後安置與重建的資源分配仍然面對資訊不對稱與政治貪腐等議 題,例如估計傷亡人數或受損程度以發放慰問金所引起的爭議(戶口內 的非災民可否領補貼、非戶口內的災民如何處置、房屋全倒或半倒認 定)、賑災捐款與物資去向不明、地方派系壟斷資源等等,委託代理問 題越嚴重,資源配置越無效率且不公平。進入重建階段時,國家必須與 居民協商以重新設定公共與私有產權以及其相關制度(容邵武 2004), 例如重新丈量或徵收土地、協調新建住宅地權與產權持分、提供重建貸 款或稅賦減免、重新投資於公共建設、釐清損害賠償的法律責任與追究 人為疏失等。此時,產權制度的變遷就成為影響災民社會不平等的重要 因素之一。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 67 最後,政治體制影響國家與社會關係,從而左右了災後社會不平等 的發展趨勢。透過言論自由與結社自由的程度,民主體制或威權體制兩 種政權型態影響了國家與社會之間對災難資訊與重建資源的配置。言論 自由之下的媒體報導有助於減輕災區的資訊不完整與官僚貪腐問題,因 此,許多研究都建議應該善用大眾傳播媒體的資訊來協助救災與重建 (Drabek 1986);結社自由則能夠提高公民社會的資源動員能力,並 且讓災民透過政治參與影響產權制度的變遷。因此,民主制度促進了媒 體與社會網絡對救災的持續參與,從而減輕了災區的資訊不完整與不對 稱,也較能確保資源分配的公平性。反之,威權主義對媒體與言論自由 的嚴格管制難以改善資訊不完整與不對稱的狀態,容易導致災區官員貪 腐與資源分配的不公平,而對公民社會結社自由的壓制則導致民間資源 動員與救災能力的萎縮,災區內外的優勢群體更容易透過重建資源分配 與產權制度變遷的機會獲利。在威權體制下,行政官僚將會取得更多的 資源與權力,並且壓制災民對政治責任的追究,導致貧富差距的惡化與 嚴重的社會抗爭。 三、研究方法與災難簡述 災後重建的跨國比較是災難社會學界的新領域。然而,過去的研 究多數集中在已開發國家,尤其是民主國家的災後重建(Mileti 1999; Rodriguez, Quarantelli and Dynes 2007),忽略民主體制與威權體制對重 建資源分配的重大影響,因此,本研究將透過四川與臺灣地震的比較, 把政治體制帶回災難社會學。 由於災情特別慘重,地震是災難研究文獻裡最重要的分支之一。與 其他天災如火災、風災、旱災或水災相比,地震特殊之處在於目前的科 68 臺灣社會學刊 技難以預測災害時刻與規模,常無法及時警告或撤離居民。結果,風 災或水患的研究著重災前預警與撤離,震災的分析則集中在災後重建 (Drabek 1986: 87-89)。由於上述特徵,本文選擇地震而非跨類型比 較。然而,類似推論應可擴及其他災難。 本文以中國512汶川地震與台灣921集集地震為研究對象,比較政 治制度對災後重建的影響。表1呈現了512地震與921地震災情的基本資 料,在地震強度、受災面積及傷亡人數方面,汶川地震都比集集地震 要劇烈得多,前者死傷人數、房屋倒塌數(倒塌學校數)與災民人數等 各項災情約為後者的30-50倍之間,四川組合屋(活動板房)與災後安 置人口更高達臺灣案例的100倍,比較研究的規模差異甚大。然而,筆 者發現災害規模的影響主要在於搶救初期的國家失靈程度,重建資源分 配主要仍受政治體制所左右。 表1 921地震與512地震的災情簡介 比較項目 中國512地震 芮氏震級 7.8-8.1 災區面積 14萬km²(臺灣四倍面積) 69,227人死、17,921失蹤(2010年 死傷人數 准列為死亡)、37萬人受傷 災民人數 約1,500萬人 房屋倒塌 超過400萬棟全倒或半倒 校舍重災 6,898校倒塌,9,145校需重建 直接財損 約4兆新台幣(2008年匯率) 組合屋數 約62萬戶,200萬人 臺灣921地震 7.3-7.6 2-3萬km²(未及全島) 2,415人死、30失蹤、11,306人受傷 32萬人 約11萬棟全倒或半倒 125校倒塌,293校重建 約3,600億新台幣(1999年) 5,854戶,共1.8萬人 資料來源:整理自謝國興(2001)、黃文曲等(2006)、四川年鑒社(2008)、張強及 餘曉敏(2009)、郭虹及莊明(2009)。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 69 以臺灣與四川相比的優勢是控制華人文化背景。過去的災難研究, 尤其是人類學研究或跨國比較經常受限於文化差異,例如比較日本與印 度的災難,混淆了政治制度與各種文化因素在救災與重建中的作用。相 對而言,臺灣與四川災區都是以漢人為主,也有少數族群臺灣原住民聚 落與羌族或藏族自治區。選擇這兩個類似的華人文化背景案例可適當突 顯政治體制的影響。 臺灣與中國案例比較時值得注意的還有災前的社會不平等。中國戶 籍制度下城鄉區隔顯著,農地產權仍屬村集體,使得農民必須與基層幹 部協調土地分配與房屋重建,容易導致災後資源分配不均與群眾抗爭。 相對地,臺灣城鄉分割較不顯著,農地產權較為清晰,反而是城市集合 式住宅重建引起嚴重的利益鬥爭,然而,兩岸城鄉差異突顯政治制度重 要性,強化而非削弱本文的理論命題。 本研究的資料來源主要是文獻整理與田野訪談。文獻方面包括兩岸 政府出版品、已出版的學術研究與新聞報導。在臺灣,921震災重建基 金會留下豐富的歷史檔案,筆者有幸獲得基金會協助,在2010年4月到7 月之間對相關工作人員進行田野訪談,並採訪少數集合式住宅受災戶。 在中國的田野調查方面,筆者於2009年6月到2011年11月間五度造訪四 川災區,受訪者之大致身分與受訪之時間、地點,詳見文後附表1,文 中以匿名代號表示之。 四、威權體制下的災後重建:以中國512地震為例 本研究觀察中國與臺灣不同政治體制下災後的國家與社會關係,首 先,我們考察災後公民社團的活躍程度,其次,本文觀察各級政府之間 的行政分工與財政分攤,府際之間的關係越複雜則委託代理問題越嚴 70 臺灣社會學刊 重。此外,本文以民間捐款的使用比率來觀察國家與社會之間的資源分 配與實力對比。第四,筆者分析了災後的土地與房屋分配以及社區重建 的案例。最後,我們考察國家對人員傷亡及財物損失的政治或法律責任 之追究,尤其是政府如何對待災民的集體行動,6 以比較不同政治制度 如何形塑災後重建時期的社會不平等與抗爭政治。 (一)災後重建時期的國家與社會 公民社會的資源動員機制:2008年被媒體稱為中國「公民社會元 年」或是「志願者元年」,川震激發了中國一般公民與災民之間的社會 網絡動員。根據交通運輸資料計算出不完整的統計數字顯示,災後有 300萬以上的志願者進入災區服務,其中有130萬人來自四川省外(郭 虹、莊明 2009;朱建剛、王超、胡明 2009),無論人數或流動的地理 範圍都超乎黨國控制能力之外。 四川震災引發了中國公民社會網絡的連結,這次串聯有三個特質: 跨地方、跨領域與自主性(林宗弘 2009b)。過去中國的社團活動受到 嚴格限制,禁止跨省與跨領域社團串連,以免在共產黨外形成全國範圍 的政治或社會網絡,但四川地震似乎暫時震裂了黨國的管理能力。災後 在北京成立的「社會組織救災資訊服務中心」(2009)記錄上百個參與 救災的民間機構與負責的項目,這些社團不僅來自四川省境內,更集合 北京、上海、廣州等地著名NGO與組織工作者,非官方NGO首次公開 形成全國串聯,突破威權體制的跨區域、跨領域結社禁忌。 6 文獻指出災難損失通常無法由保險市場或社區來承擔,民眾則視之為各級政府的 政治責任或司法正義問題,其中以對死者賠償問題最尖銳,容易成為官民之間的政 治角力場(Hood 2007)。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 71 筆者將參與災後重建的自主性社團分為兩類:第一類是直接服務社 團,又可分為災後參與的外來社團及在地經營的原有社團,前者若非規 模極大(例如香港宣明會與臺灣慈濟功德會)則無法長期參與,因此後 者(例如參與農村扶貧的香港社區夥伴、樂施會與國際小母牛)在災後 安置與重建中扮演了相對重要的角色(郭虹、莊明 2009);第二類社團 是跨區域或跨類型的社團結盟,例如超過一百家社團參與的「NGO四川 地區聯合救災辦公室」,與四十餘家社團建立合作機制的「四川512民 間救助服務中心」(簡稱512中心)等(朱健剛等 2009),後一類社團 聯盟也承受較大的政治壓力(受訪者A1、C1、C3、D1、D5)。 一開始,黨國無法壓制民間社團活動的理由很簡單,那就是基層 政權遭受到空前的人力與物力損失。以北川縣為例,全縣共有466名幹 部遇難,占震前幹部的23%,另外有兩百多名幹部受傷就醫(鄧國勝 2009: 30),縣府人員僅剩半數;綿竹市遵道鎮政府倒塌,僅三名鎮幹 部倖免於難(郭虹、莊明 2009: 60)。此外,解放軍的救災經驗與能力 有限,受訪志願者曾遇上整個部隊向中國紅十字會要糧食的情況(受訪 者C13),趕赴當地的醫師也發現衛生院與軍醫顯然無法處理傷亡人口 (石漢平 2008)。後續研究則顯示汶川地震災區最早開始進行救援的, 其實是災民透過社會網絡自行組織的群體(趙延東、鄧大勝、李睿婕 2010)。 其次,黨政機構的協調能力無法負荷公民社會的動員。以負責組織 志願者的四川省共青團為例,雖然號稱派遣了153萬人次,志願者們記 錄下現場的情況卻是「團委只登記不派工作,也收集不到資訊,資訊整 合能力也弱」、「剛開始幾天他們還派工作,後來幾天就沒辦法派了」 (韓俊魁 2009: 213)。至於偏遠的鄉鎮,如綿竹馬跪村的災後紀錄則是 「政府送來的帳棚有限……多數人沒有帳篷,村民互助自救,自己搭建 72 臺灣社會學刊 起帳棚,全村2,200人都住在簡易彩條布搭建的帳棚裏」(韓俊魁 2009: 268),在廣大災區內這種慘況比比皆是。 在國家失靈的狀態下,中國各級政府顯然需要民間社團協助引進並 分配資源,在6月4日出台的《汶川地震災後恢復重建條例》(以下簡稱 川震重建條例)中,政府法令首次「鼓勵」民間社團或法人參與災後安 置與重建工程。即便如此,該條例仍授權公安與地方幹部對志工與民間 組織實施管制,例如香港某NGO為進入災區,就給青川縣教育局簽署了 一份「承諾書」,表示願意「在活動期間,遵守國家法律,積極宣傳、 正面輔導,不做損害國家形象言論或反面教育」(引自鄧國勝 2009: 69)云云,才由共青團省委陪同進入災區。遵道鎮等地的志工團隊則簽 署了一份「志願者服務聲明」,表示「不在非法定許可的宗教場所內發 表涉及宗教信仰的言論……不在群眾間發起及參與涉及政治敏感話題的 討論」,以及不私下募捐與不貪汙等六大承諾(韓俊魁 2009: 218)。 一位NGO負責人解釋說「有些志願者比較偏激,我們擔心發生群體性事 件。」(韓俊魁 2009: 214)據筆者訪談,來自海外的宗教或慈善團體都 必須向地方團委或黨委繳交類似檔案,並影印身分證件交由當地公安保 管,才能獲准協助災民重建。 隨著黨國組織力量的恢復,地方政府對待民間社團的態度逐漸改 變。早在5月29日,綿陽市共青團委就以堰塞湖危險為由勸喻「外地志 願者最好儘快返鄉」,並在6月3日下發《致志願者書》,認為考慮災區 資源與運輸限制等諸多因素,「不宜過多群眾進入」綿陽災區(鄧國勝 2009: 65),這類驅離活動持續增加。在官方壓力下,一年後仍留在災 區的志願者估計僅剩五萬人(鄧國勝 2009: 68),只有一個社團聯盟及 少數直接服務機構還能持續參與重建(林宗弘 2009b)。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 73 中央—地方關係與重建財政:在各國經驗裡,中央或聯邦政府經國 會同意動用緊急或特別預算是重建主要財源(張強、餘曉敏 2009),然 而中國過去面對災難時卻非如此。在1994年的分稅制改革之前,中國的 財政能力有限,加上計畫經濟體制與改革開放初期「分灶吃飯」的財政 制度與預算約束皆不清晰,中央政府無法掌握地方政府財政,也沒有足 夠財力補貼貧困或受災地區(林宗弘 2009a),經常用「對口援建」政 策來紓困。所謂的對口援建,指的是中央政府指定較為富裕的省份或下 級地方政府,以其一定比例的財政挹注偏遠或受災省份建設經費的一種 政府支出攤派政策。 汶川地震重建所需資金估計為1.1兆到1.6兆人民幣之間,為了應付 龐大的財政投入,中國國務院在2008年9月底正式通過《汶川地震災後 恢復重建總體規劃》(中國國務院辦公廳 2008),按照重建總資金需求 的30%計算,由中央政府撥款3,000億元,並由其他各級政府與金融機構 來提供額外的資金,又把總額4兆元擴大內需方案一部分列為災區重建 款項,無論這些資金是否確實用於重建,已創下中央政府以特別預算設 立基金來應付災後重建的先例,中國財政部表示「這麼大規模的資金用 於災後恢復重建,在建國以來從未有過,這充分體現了黨中央、國務院 對汶川地震災區的關愛」(中國財經報 2009)。 根據新華社的報導,直到災後兩周年為止,中央政府實際撥補的重 建資金為2,203億元(2008年約為499億元、2009年為897億元、2010年約 807億元,預估2011年有600億元),18個對口援建省市基金772億元, 四川省災後三年重建資金為270億元,另外該省接收了202億元的社會 捐贈資金,香港與澳門特區政府撥出105億元,共產黨捐特殊黨費80億 元,上述資金構成重建的主要財源,也部分包含政府由民間團體接收的 捐款(中國審計署 2009)。 74 臺灣社會學刊 中國中央與地方政府財政有利益衝突,中西部省份災難頻仍卻必須 面對最嚴重的財政困境。以四川省政府為例,災後的2009年初,中央政 府宣布擔保並代為發行2,000億人民幣的地方政府公債,其中四川省占最 大額度180億元,若該省無法償還,將會由中央給地方的稅收返還內逐 年扣繳(林宗弘 2009a, 2009b)。由於四川省財政困窘,加上汶川地震 災情太過慘重,即使發行地方政府公債也不可能成為主要的重建財源, 對口援建再次成為財政的重要策略。 在中央政府宣布將籌集重建基金之前的6月11日,國務院即下達了 《汶川地震災後恢復重建對口支持方案》(中國國務院辦公廳 2008), 以「一省援一縣」為原則,規定廣東、江蘇、上海等十九個省市援建 十九個重災區與極重災區,各支援單位至少須提供上年度財政支出的 1%用於受災縣市。然而,各支援單位與受災單位或廠商之間如何簽訂 協定、工程發包、責任歸屬與財務監督的相關議題,並沒有清楚的法令 規範,雖然四川省政府多次補充下達相關法規,並首次引進網路公開招 標,但外地援建單位仍各自為政,推出各種不同的重建計畫與資金攤派 方案。 在中央政府資金尚未到位的情況下,各援建單位紛紛緊急抽調資金 與人力進駐災區。以人事調動來看,各省市通常是以副處級幹部率領一 個數十人的工作隊進入各縣市掛職,例如B市某建設單位的副處長就掛 職為S市的副市長,率領四、五十人進駐災區(受訪者C9)。雖然掛職 人員經常是援建單位重點栽培的幹部,但他們對災區重建並無切身利益 與歸屬感。 其次,以政治責任來看,多數支持省市是以一縣市援建一鄉鎮的方 式將重建責任層層攤派到下一級政府,例如江蘇援建的北川縣城,就將 縣城的各區切割給江蘇省下轄的各縣市去分別承包。這種援建模式不但 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 75 無法形成統一的城鄉規劃,反而增加了工程品質監督的成本。此外,援 建單位通常引進與該省幹部有密切關係的工程集團,使重建利益回流到 該省(受訪者C9、C12、D1)。 在國務院「三年重建兩年完成」的口號下,援建工程必須趕超 進度,在2010年5月宣布完成。對口援建結束之際,中國官方媒體通 常給予高度正面評價,然而,對口援建在中央與四川省之間插入了 各省援建幹部與利益集團的仲介,使分化的威權主義(Fragmented Authoritarianism)下條條塊塊問題更嚴重(Lieberthal and Oksenberg 1988),在委託代理問題惡化下不僅難以確定公共工程是否合乎災民需 求,也使得工程品質的監督與審計工作變得更為困難。 根據中國審計署所發布的歷次《汶川地震災後恢復重建跟蹤審計結 果》(2009, 2010a, 2010b),中央與各級政府派出超過4,000名審計人員 每半年進行一次重建項目財務抽查,但在29,704個災後重建項目中僅有 9,561個接受審查,約為三分之一,最後公開報告的深入跟蹤審計項目只 有107個,投資金額為685億元,亦即政府八成以上的重建資金沒有公開 審計結果。在公布107個重點項目中出現7個遲未開工、14個進度嚴重落 後、11個項目未批先建或邊設計邊施工、12個未嚴格執行招標、4個環 境勘查報告不實、8個項目未按照設計施工、42個未按規定派駐監理人 員、5個施工品質不及格、5個財務支出違反法令、兩個違反環保政策、 另外有兩個項目違規徵地。即便如此,審計部仍稱此次災後重建「資金 管理比較規範」(中國審計部 2010b)。有趣的是,2011年5月份中國政 府慶祝重建完成之際,隨即爆發嚴重的貪污醜聞。7 7 2011年5月,曾獲「抗震救災先進個人」榮譽的綿陽市副市長廖明被黨內「雙規」 (在規定時間地點交代問題),汶川縣政協副主席向世茂涉嫌挪用款項遭調查;最 後,廣元市副市長吳連奇被紀檢部門調查,被指在任劍閣縣委書記時誇大災情,將 76 臺灣社會學刊 民間捐款的管理與分配:在財政問題之外,民間捐款流向是災後重 建時期國家與民間社團爭議焦點。國勝的《響應汶川:中國救災機制 分析》(2009)一書詳盡追蹤川震民間捐款的來龍去脈,發現中國相關 法令規範非常不完備:2000年的《受災捐贈管理暫行辦法》是賑災募款 的主要依據,規定募款單位只能是縣級以上政府與民政部門認定有救災 宗旨的社團,即所謂「慈善會」多由民政幹部兼任管理,而2004年的 《基金會管理條例》區分了公募基金會與非公募基金會,只有前者可以 公開募款,但項目必須符合基金會宗旨,這些法令使全中國可參與救災 的公募基金會減少到個位數,政府則成為唯一受贈對象。 2008年修訂的《救災捐贈管理辦法》雖然開始放寬受贈對象,但地 震後民間捐款洶湧而至,各種民間社團幾乎都「違法」參與募款與捐贈 活動。出於行政管理或政治理由,災後5月31日國務院頒布《關於加強 汶川地震抗震救災捐贈物管理使用的通知》開始收緊捐款來源與募款 單位,規定沒有救災宗旨的公募基金會必須到民政部門辦理募款資格 審批,其他社會組織接收的賑災物資必須及時移交給民政部門與紅十 字會。一位社團受訪者談到其募得物品「在機場運出來就被公安攔截, 說所有物資全部歸紅十字會與民政部門統一管理,就把我們辛辛苦苦募 來的東西運走了……結果到了災區,紅十字會又說他們能力不夠運不進 去,倉庫空間也不夠,又叫我們這些社團幫忙托運」。 從地震發生到國務院下令的空窗期,民間社團早已接收並發放了大 量的捐款與物資,例如NGO四川地區聯合救災辦公室接收了價值一千萬 元的物資與百萬現金,這些社團逐漸感受到官方壓力,包括掛靠單位施 壓與審計單位查帳等,募款金額迅速萎縮(鄧國勝 2009: 75-78),稍晚 該縣納入「重災區」並在重建中受賄(明報 2011/05/25);一個月內有三個處級高 幹因災後重建貪腐遭到處分。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 77 成立的512中心則決定不直接經手物資,轉而從事資訊平台與專案委託 的服務。 在進行社團捐款的清理與登記之後,中國政府開放16家原先不能從 事救災工作的公募基金會進行募捐活動,絕大部分具有官方色彩,例如 隸屬於國務院扶貧辦公室的中國扶貧基金會,附屬於少年先鋒隊實際上 由共青團管理的中國兒童少年基金會等,其他基金會也與政府或黨團機 構關係密切,然而政府控制下的各級民政局慈善會與紅十字會屬於社團 法人,依相關法令不應進行公開募款(鄧國勝 2009),由此可知中央政 府管制民間團體募捐時,並未依法行政,而是依據社團與黨國的關係或 是衡量其組織實力來決定的。 根據鄧國勝(2009)的統計,到2008年年底為止民間捐款總達到 652.5億元,受贈對象分為五類:政府部門(含特殊黨費)共計接收379 億元,占所有民間捐款的58%,民政部門所屬的中華慈善總會與地方慈 善會總共接受了96.5億元,占了15%,半官方的中國紅十字會與地方紅 十字會接受了138億元,占了募款總額的21%,而全國或地方公募基金 會收到38.6億元,僅占了5.9%。由於地方紅十字會、地方慈善會與地方 公募基金會募得的30.4%必須交給受災省政府統籌使用,鄧國勝依此估 計政府占用了88.6%的民間捐款。 在分省的捐款受贈統計中,受災五省接收到的捐款共計476億元, 災區外各省市政府轉贈的捐款為391億元,捐款總額與受贈總額出現了 85億元的差額,這是因為「有的省份對口援建資金50%以上是社會捐贈 資金」(鄧國勝 2009: 89-90),亦即各援建省市把地方民間機構的捐款 部分據為己用,以減少該省市援建的財政負擔,審計署報告中也坦承民 間捐款被各援建單位量挪用。 78 臺灣社會學刊 在中國紅十字總會、中華慈善總會與16家全國性公募基金會自行運 用的11.4%民間捐款方面,用於委託其他草根NGO或購買社工服務的資 金寥寥無幾。例如中華慈善總會與扶貧基金會的資金,用於修建學校與 民房的就占了52%與69%,用於衛生院等醫療重建的各有近11%,另外 還有建設養老院等,專案形式的社會服務僅占這兩大機構捐款用途的 10%左右(鄧國勝 2009: 98)。由此計算,最終流入草根NGO的資金應 不到捐款總額的1%。 在經費拮据下,為什麼某些社團仍然能在災區生存下來?一方面, 這些社團的資源僅部分來自上述法定機構的專案補助,資金也來自其他 管道,包括南都基金會等民間社團、海外的NGO例如國際樂施會或香 港嘉道理基金會等,甚至獲得中國佛教會或地下教會奧援,使民間社團 仍擁有一定的自主性(受訪者A1、C8、D2、D3、D5)。另一方面,海 外大型宗教團體例如慈濟功德會、法鼓山、宣明會等則是直接投資並與 當地台商或港商合作,統包學校或衛生院的重建工程,完成後再實體捐 贈給地方政府,以規免中國官方對民間捐款的管控(受訪者B1、T8、 T9)。即便如此,中國各級政府在重建過程中仍占用了絕大多數民間資 金,而且捐贈單位往往無法監督其用途。 (二)威權體制下的資源分配與抗爭 災後土地與住房產權配置:依筆者的調查經驗,土地與住房分配 是四川災民日常閒聊最關心的主題。汶川地震導致的災損住房有400萬 戶以上,在安置期間,板房(組合屋)區的災民就有60多萬戶近200萬 人,在短期內興建大量的永久住房成為各級政府與援建單位最重要的任 務。 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 79 在安置期間,板房與國家補貼的資源—包括前三個月每人每日10元 現金與一斤米,短期板房水電費減免等,是按照每戶人口來分配,加上 重建時期各鄉鎮土地與房屋配置的規範尚未公布,過去幾年四川災區外 流打工的農民工遂大量返鄉短期居住,不敢出外打工,生怕自己的家庭 因為人口數減少而無法分到重建資源、尤其擔心土地與房屋的分配不公 (受訪者C2、B3、B4)。 根據過去的城鄉戶口區隔,中國政府對市民與村民採取了不同的安 置策略。由於城市住房不少屬國有事業或企業單位所有,工廠與住房垮 塌之後市民同時失去工作與居所,更依賴板房安置,相對而言,多數農 民仍能依賴自家農產生存,由政府所獲得的安置資源較少,通常無法進 駐板房,而是在倒塌的村落與房屋附近搭帳棚度日(受訪者B5)。8 此外,中國政府在城市與農村也推行了不同的重建計畫。川震重建 條例中規定城鎮重建由政府統籌安排。以都江堰為例,許多國有單位仍 能釋出部分土地作為重建之用,加上徵用部分城市或城鄉結合部的農地 並給予合理置換或補償條件,上海市遂能實施大規模「安居房」(永久 屋)重建計畫。到2010年的8月15日,大部分都江堰安居房都已分配完 畢,據報災民滿意程度高達95%(東方早報 2010)。雖然上述滿意度 可能造假,筆者在都江堰訪談災民的經驗仍以接受居多,抱怨主要來自 被徵地的農民(受訪者C4、D6)。都江堰的特殊條件減少了分配的爭 議,首先,該市是極重災區與觀光景點,在媒體與市民關注下,地方政 府以電腦搖號維持分配的公平性;其次,援建單位上海市資源豐沛,維 8 有少數農村─例如與漢旺鎮市民共同居住的清平鄉民,由於傷亡慘重且農地大 面積流失而獲得全村安置的機會,後來在政府計畫之下提早遷離安置點。然而, 2010年8月13日的一場暴雨導致重建完成的清平鄉遭土石流掩埋,造成14人死亡或失 蹤,379棟民房損毀,6千人無家可歸,政府只好將鄉民二度遷村到新北川縣城。 80 臺灣社會學刊 持了重建工程的效率與品質,使永久屋順利完成。 非明星災區的一般城鎮就沒有這麼幸運,例如綿竹市漢旺鎮在重建 過程中出現了施工品質不良、少數房屋傾斜的意外,被迫將新屋拆除再 建,群眾譁然並將房屋照片上網流傳(新華網 2010),其他地區群眾抗 爭與流血衝突的報導層出不窮。2009年2月底,綿陽市安縣寶林鎮民眾 不滿地震補貼款疑被挪用而堵路抗議,期間一位村民被拘捕後在派出所 死亡,引發2千村民怒砸警車、包圍派出所,地方公安急調千名武警鎮 壓(太陽報 2009)。2010年6月底,德陽市八角井鎮5千位災民懷疑官員 侵吞國企東方汽輪機廠補償金,遂圍堵成綿高速公路抗議,德陽市派出 上千警力與四輛裝甲車進行驅散(東方日報 2010)。 不可否認,有些統規統建的「社會主義新農村」樣板建成別墅般, 外表美輪美奐,然而普遍而言,農村災後重建的資源分配比城市衝突更 大。中國農村土地產權的歸屬不明確,使得地方幹部利用公共建設之名 掌握處置土地的權力(Ho 2005)。由於中央政府有意利用災區重建做 為「城鄉一體化」新政策的試點,在岷江沿線的鄉鎮進行大規模的遷村 重建與觀光發展,地方政府鼓勵各農村採取「統一規劃、統一興建(簡 稱統規統建或統資統建)」的方式在道路沿線徵地重建,對農民的生活 方式造成重大衝擊。 以各級政府宣布的農村房屋重建補助方案來看,通常每個農戶可 以拿到15,000元到20,000元不等的建房補貼,危樓加固也能得到部分補 助,然而補助細節相對模糊,在統規統建政策下部分資金交由幹部運 用,導致各村農民領到的現金落差極大,質疑與抗議地方幹部貪污的事 件頻頻發生。 汶川縣映秀鎮是距離震央最近的城鎮,全鎮近萬民眾死傷比率達到 七成,成為最受媒體與社團關注的明星災區。該地的老街村是最早重建 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 81 完成的統規統建樣板之一,溫家寶曾來此地視察,但農民並不滿意,表 示統規統建之後房屋遠離原有農地,耕作困難導致青壯年人口被迫外 流打工。2010年6月間,由於補助款發放不透明,老街村亦曾爆發抗爭 (受訪者C3)。其他明星災區如茂縣楊柳村與北川的訪談也顯示類似的 人口外流議題(羅家德 2009;受訪者D1、D4)。 相對而言,彭州市通濟鎮大坪村的樂和家園算是較成功的社區重建 案例。地震後,中國著名環保人士、北京地球村的創辦人廖曉義女士領 導青年志工進入大坪村,建立「樂和家園」工作站,並說服彭州市興建 一條村民期待已久的聯外道路,取得村民信任,隨後引進社團資源協助 原地自建,結果,樂和家園推動的原地自建比官方推動的統規統建更受 農民歡迎(受訪者C7)。 另一方面,挾較多資金進入災區的港台外來宗教團隊,在災區採取 了許多不同的策略。例如慈濟基金會在洛水鎮採大愛村建築風格,從托 兒所到高中重建全部包辦。法鼓山則在安縣秀水鎮捐建了希望小學與衛 生院,與其他臺灣與香港社團相比,法鼓山建築師們採取參與式設計觀 念,讓當地民眾與學童表達需求、溝通意見,並獲得地方幹部支持,因 此在小學落成後仍在當地設安心站駐點,是獲得居民肯定的案例(受訪 者C8、C9、T7)。 上述幾個災區的明星鄉村得到政府與民間團體的資源與人力協助, 比一般農村情況好,彭州市小漁洞鎮的草壩村就沒有這麼幸運。草壩村 民從2008年底持續進行抗爭,並且在2010年3月將各項資料上網公布, 引起抗爭的主要原因是村民質疑安置資源分配不公與重建房屋建材品質 低下,但其幹部的行徑還包括統規統建過程中為了徵地,將完好房屋認 定為危樓以便強拆,浮報各戶農地面積以佔用更大片宅基地、造成各戶 依土地面積攤派的重建成本提高等,村民控訴幹部在安置與重建過程中 82 臺灣社會學刊 貪污數十萬元。草壩村的例子突顯災區統規統建所引起的各種財政、土 地與房屋產權爭議(明報 2010/05/11-13)。 汶川災區還有更離奇的例子。災後三年多過去,彭州市龍門山鎮白 水河附近的災民大部分房屋仍未重建。白水河是龍門山鎮著名觀光景 點,屬國家自然保護區,災前在彭州市政府默許下,當地農民與成都投 資客合資興建「聯建房」經營「農家樂」(民宿)並分享利潤。災後當 地景點已經崩塌荒廢。雖然不少成都投資者希望進入白水河出資協助各 戶重建,地方幹部卻企圖引進大型開發集團興建渡假村或觀光酒店,不 願批准聯建房申請,雖然部分村民組織合作社來解決產權問題,卻由於 產權未受保障造成法律程序拖延,直到三年半後大多數住房都還沒重 建,村民怨聲載道。在地方政府政策與社區居民利益衝突的情況下, 2010年初的臨時安置區管理委員會改選中,白水河一帶各村的村委領導 班子遭選民離棄,連任比例不到五分之一(受訪者C5、D7)。 彭州市通濟鎮崇德村是另一個生計來源崩潰的案例。地震之前,崇 德村民仰賴當地石灰石礦業,七成勞動人口依此維生。然而,在彭州市 認定石灰石礦業有污染空氣與危害水土保持嫌疑、希望將主要經濟來源 調整為觀光產業之下,2010年五月底關閉了所有礦場,導致當地災民喪 失生計。除了造成失業與無法投社會保險之外,當地村民也懷疑幹部侵 吞統規統建綠化款項,在六月底進行了幾次抗議。崇德村是香港樂施會 補助的社區重建專案點,外來團隊陷入村民與基層政權的爭議中,最後 導致領導抗爭者離開社區(受訪者C2、C6)。 如上所述,四川災區各鄉鎮大致可以分為兩類:第一類是社團介入 較多、地方政府較為開放的社區,如樂和家園、新家園等,在少數地方 幹部配合下取得重建成果。白水河雖然得到外來社團奧援,但地方政府 政策搖擺不定,住房重建陷於癱瘓,村民只能以管委會選舉的方式把領 災後重建的政治:中國512地震與臺灣921地震的比較 83 導班子趕下台;崇德村雖然重建工作缺乏效率,仍然獲得外來社團協助 改...
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