Derecho Constitucional Mexicano - Ignacio Burgoa (1).pdf

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Unformatted text preview: INTRODUCCION DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 1 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO IGNACIO BURGOA O. DOCTOR EN DERECHO Y MAESTRO EMÉRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 20ª. Edición EDITORIAL PORRÚA AV. REPÚBLICA ARGENTINA 15 MÉXICO, 2009 2 INTRODUCCION 3 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO DEDICATORIA A la memoria de mi padre, el licenciado IGNACIO BURGOA CHAVERO, A mi madre, la señora EVA ORIHUELA VIUDA DE BURGOA, A mi esposa, la señora PILAR LLANO DE BURGOA Y a mis hijos MARIA DEL CARMEN, MARIA DEL PILAR, IGNACIO Y MARIA ISABEL Diciembre de 1972 EL AUTOR 4 INTRODUCCION 5 PREFACIO PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIÓN Después de que se publicó la primera edición de esta obra, dos importantes eventos de carácter cultural se realizaron en relación con la problemática y temática de nuestra materia. Nos referimos al Primer Congreso Nacional de Derecho Constitucional que se efectuó durante el mes de noviembre de 1973 en la ciudad de Guadalajara, Jal., y al Primer Congreso Latino. Americano de Derecho Constitucional que tuvo lugar en agosto de 1975 en la ciudad de México, las cuestiones que se abordaron, discutieron y dictaminaron en dichos congresos nos han impulsado a incluir, en esta segunda edición, algunos de los temas más destacados que en ellos se trataron. Independientemente de que los dos congresos anteriormente mencionados nos brindaron la oportunidad para enriquecer y perfeccionar el contenido del presente libro, no hemos descuidado la investigación personal sobre problemas y temas que sugiere la ciencia del Derecho Constitucional, con el objeto de ahondar las cuestiones que en la primera edición ya hemos abordado y de plantear otras que su estudio nos ha sugerido. No hemos desdeñado, además, las opiniones que en la cátedra y en el diálogo hemos escuchado y evaluado como elementos importantes para la ampliación y profundización de la temática de nuestra obra, la cual, a través de esta segunda edición, la volvemos a someter a la sana crítica jurídica de los estudiosos del Derecho Constitucional. Por último, debemos advertir que en la presente edición omitimos la referencia a los “territorio federales” que componían a la República Mexicana, como eran los de Baja California Sur y Quintana Roo, ya que en el año de 1974 fueron erigidos en Estados conforme a las disposiciones de la Constitución de 1917, que en el contenido de esta obra comentamos. México, D. F., febrero de 1976. IGNACIO BURGOA O. PALABRAS PRVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIÓN Durante el lapso que ha mediado entre la publicación de la segunda edición de esta obra y la presente, se han introducido a la Constitución vigente varias importantes modificaciones y adiciones, principalmente derivadas de la Reforma Política que principió con la Iniciativa presidencial correspondiente de octubre de 1977. Dicha reforma, primordialmente por lo que atañe a la DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 6 composición de la Cámara de Diputados y a la competencia de la Suprema Corte en cuestiones electorales, ha implantado un nuevo sistema en las estructuras constitucionales respectivas que analizamos en esta edición. Por otro lado, hemos ampliado algunos aspectos históricos y doctrinales sobre distintos temas que abordamos en la presente obra, sin haber descuidado su actualización desde el punto de vista jurisprudencial. Nuevamente sometemos este libro a la crítica sana de los juristas nacionales y extranjeros, agradeciéndoles de antemano los comentarios y observaciones que se sirvan formular para perfeccionarlo y complementarlo en las futuras publicaciones del mismo. México, D. F., marzo de 1979. IGNACIO BURGOA O. PREFACIO A LA CUARTA EDICIÓN Desde que salió a la luz pública la tercera edición de esta obra, hemos elaborado algunos trabajos monográficos y escrito ciertos artículos en revistas y diarios sobre tópicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente libro, en esta edición hemos incorporado a su contenido dichas modestas producciones jurídicas, sin desatender, por otra parte, la invocación de algunos criterios jurisprudenciales sustentados posteriormente a la edición inmediata anterior y sin dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han introducido a nuestra Constitución vigente. Aprovechamos la oportunidad que nos brinda la publicación de esta cuarta edición para solicitar de los estudiosos del Derecho Constitucional las críticas y sugerencias que se sirvan formular, con el objeto de perfecciona y complementar nuestra libro. México, D. F., noviembre de 1981. IGNACIO BURGOA O. PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIÓN Durante el lapso que transcurrió entre la cuarta edición y la presente de esta obra, se produjeron importantes reformas y adiciones a la Constitución Federal, cuyos comentarios obviamente no podíamos dejar de formular. Entre las modificaciones más destacadas figura un nuevo régimen sobre la responsabilidad de los servidores públicos y la reestructuración del sistema municipal. Atendiendo, además, al clamor popular de la ciudadanía del Distrito Federal para que esta entidad federativa se reorganice con el objeto de que dentro de ella funcione, en lo posible, la democracia y deje de estar en una situación de “capitis deminutio” frente a los Estados de la República en lo que a su organización política concierne, en esta edición insertamos íntegramente un Proyecto que elaboramos en el año de 1982 tendiente a reestructurar INTRODUCCION 7 constitucionalmente al propio Distrito Federal, pues consideramos que esta reestructuración debe de incorporarse a la temática que abarca el presente libro. México, D. F., septiembre de 1983. IGNACIO BURGOA O. PREFACIO A LA SEXTA EDICIÓN Independientemente de que en esta edición ampliamos doctrinalmente y actualizamos la presente obra, abordamos cuestiones de gran interés y novedad en el ámbito tributario y en relación a la estructura constitucional del municipio. Sometemos nuevamente el presente libro a la consideración de los juristas y estudiosos de nuestro Derecho básico. México, D. F., julio de 1985. IGNACIO BURGOA O. PREFACIO A LA SÉPTIMA EDICIÓN Después de publicada la edición anterior y durante los años de 1986 y 1987 se introdujeron a la Constitución diversas reformas muy importantes sobre diferentes materias. Por consiguiente, en la presente ocasión y con el fin de actualizar nuestro libro, las estudiamos y comentamos en esta séptima edición cumpliendo así uno de los deberes de todo autor jurídico, cuyo tratado, como éste, es texto para los estudiantes de la asignatura de Derecho Constitucional y fuente de consulta e investigación. México, D. F., octubre de 1988. IGNACIO BURGOA O. PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIÓN En esta edición actualizamos el presente libro con la referencia al nuevo régimen electoral federal y ampliamos el análisis de los artículos 101 y 130 constitucionales. Respecto de este último proponemos su restructuración para propiciar las relaciones entre la Iglesia y el Estado. México, D. F., noviembre de 1990. IGNACIO BURGOA O. PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIÓN DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 8 Esta edición abarca las reformas que se introdujeron a la Constitución durante los años de 1991, 1992 y 1993 sobre diferentes materias, comprendiéndose entre ellas las relativas a la educación, al régimen agrario, al sistema electoral, a la estructura del Distrito Federal, a las relaciones entre el Estado y la Iglesia y al artículo 82, fracción I, en lo concerniente a la nacionalidad de los padres del Presidente, sin perjuicio de otras modificaciones de carácter secundario que también tratamos en esta ocasión para actualizar nuestra obra. México, D. F., noviembre de 1993. IGNACIO BURGOA O. PALABRAS SOBRE LA DÉCIMA EDICIÓN En nuestro afán por mantener actualizada la presente ogra, en esta edición hacemos referencia crítica a las reformas practicadas a nuestra Constitución vigente durante los años 1994 y 1995, ampliando, además, algunas importantes cuestiones que abordamos en el contenido general de este libro. México, D. F., febrero de 1996. IGNACIO BURGOA O. PREFACIO SOBRE LA UNDÉCIMA EDICIÓN Con posterioridad a la edición inmediata anterior de la presente obra se introdujeron a la Constitucional Federal diversas modificaciones y adiciones que en su conjunto se conocen como “Reforma Política” publicada en el Diario Oficial el 22 de agosto de 1995. Por lo tanto en esta edición nos referimos a ellas con los comentarios analíticos consiguientes para mantener actualizado este libro. México, D. F., junio de 1997. IGNACIO BURGOA O. PALABRAS SOBRE LA DUODÉCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y DECIMOQUINTA EDICIÓN La actualización de esta obra en estas ediciones consiste en la invocación de las tesis jurisprudenciales contenidas en el Apéndice 1995 respecto de la temática que abordamos para mantener siempre vigente su tratamiento, así como en la referencia a las reformas constitucionales de 1999 y de 2001 y 2002. México, D. F., noviembre de 1998, marzo de 2000 y de 2001 y julio de 2002. IGNACIO BURGOA O. INTRODUCCION 9 PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA Y DECIMOSÉPTIMA EDICIÓN En esta edición agregamos en capítulo, el duodécimo, alusivo a la “Reforma del Estado”, sugiriendo algunos de los principales temas sobre los que, en nuestra opinión, suele versar, sin comprender otros importantes cuyo tratamiento se enfocaría desde el punto de vista primordialmente político. México, D. F., octubre de 2003 y enero de 2005. IGNACIO BURGOA O. PRÓLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL Al emprender la difícil y responsable tarea de escribir una obra jurídica, resalta, en la mente de quien la asume, la importancia y trascendencia del Derecho. Esta impresión intelectual adquiere perfiles más intensos y agudos frente a la tendencia muy generalizada, pero no por ello menos absurda, no sólo de restarle significación en la vida contemporánea, sino de considerarlo innecesario por haber sido superado, según sus detractores, por la tecnología y las ciencias naturales que han alcanzado un imponente grado de desarrollo. Se suele afirmar por los ignorantes, despechados o malévolos que tal conjetura formulan sobre el Derecho, que éste es obsoleto en la actualidad, que se ha vuelto inoperante y que en muchas ocasiones detiene el progreso tecnicocientífico que propicia la marcha de la sociedad hacia su perfeccionamiento mediante el fenómeno que comúnmente se califica como “cambio de estructuras”. Estas ideas minimizantes del Derecho, sólo explicables por el desconocimiento de su entraña esencial por parte de los culturalmente subdesarrollados o no desarrollados, se proyectan extensivamente contra quienes de diverso modo y a través de diferentes actividades intelectuales lo investigan, enseñan, invocan o aplican. Se asevera, en efecto, que el jurista ha quedado a la zaga del técnico y del científico en la sociedad contemporánea, que la Ciencia Jurídica no ha evolucionado con la rapidez asombrosa con que los últimos tiempos ha adelantado la tecnología, que los economistas, sociólogos y “politicólogos” están desplazando al abogado de los sectores público y privado del Estado moderno, y que las facultades, escuelas e institutos dedicados a la enseñanza del Derecho deben desaparecer por implicar un semillero de DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 10 elementos impeditivos de las transformaciones socio-económicas que requiere el mundo actual. Todas estas expresiones, que se conjugan en una actitud burdamente instintiva de aversión a la jurídico y a lo humanístico en general, no se exponen abiertamente, con sinceridad y franqueza, como preludio de un diálogo público, sino que se profieren pro grupos o personas que se debaten en los niveles bajos de la subcultura sin atreverse a confrontar y enfrentar sus ideas con quienes cultivan con amor, respeto, entrega intelectual e hidalguía la Ciencia y el Arte del Derecho, cuyos enemigos no blanden la espada de la razón sino el puñal artero del cobarde. Estas apreciaciones no las formulamos como fruto de ningún resentimiento ni su causación se agota en una especie de “pathos juridicus” que profesamos, sino que, desafortunadamente, están corroboradas por lo que hemos observado en diferentes círculos públicos y privados, universitarios y oficiales, con los que a diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en unos y otros se mueven y acttúan contra el Derecho y todo lo que éste representa, exhiben con torpe temeridad su ignorancia sobre lo jurídico al opinar sobre un concepto que desconocen, incurriendo en una gravísimo falta contra la sindéresis. “Saber es recordar”, dijo Platón, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia como afloración de lo que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este pensamiento se aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho dado su condición de amnésicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni, por ende, recordar lo que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la materia jurídica. Así, ignoran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es concebible, puesto que es el elemento indispensable que asegura las relaciones individuales y colectivas en que su dinámica variada se manifiesta. Olvida, si alguna vez lo han sabido, que gracias a la seguridad jurídica que establece y garantiza la Constitución ellos pueden hablar y actuar con la libertad que el mismo Derecho que denostan les reconoce. Desconocen que es el Derecho moderno y contemporáneo el factor que en la vida social convierte al mero individuo en persona, y que, sin él, ningún progreso económico, ningún avance social, ninguna solución técnica o científica a la vastísima problemática del hombre y del ambiente que lo rodea puede ser estable ni imponerse en la dinámica colectiva para lograr los resultados anhelados. No quieren ver, porque se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho es el instrumento imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de acción, proyecto, planeación y planificación de carácter técnico o científico que persiga una finalidad social, económica o cultural de toda índole. No comprenden que el Derecho ha restaurado a los pueblos su condición de sociedades humanas y los conserva en ella, y que sin él, éstas no serían sino simples agregados de individuos cometidos a una insensible y deshumanizada mecánica manipulada por los grandes inventos de la tecnología y la ciencia positiva. No entienden que ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador de la cultura y que el común denominador de una y otra es la utilidad, que en la INTRODUCCION 11 jerarquía axiológica se subordina a los valores del espíritu, como son la justicia, la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artísticas para realizarlos. Se obstinan en no admitir que la tecnología y la ciencia positiva sólo proporcionan al hombre y a las colectividades humanas comodidad y bienestar material, sin ser vehículo para su realización espiritual y cultural. No ha querido advertir que los logros científicos y técnicos, proyectados al terreno del tosco mercantilismo, han provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que el ser humano, insensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su incesante lucha por satisfacerlas, se ha alejado de la búsqueda de su felicidad, ha restringido su libertad y sustituido, en su teleología vital, la anhelada gloria por el efímero éxito. La tecnocracia, sin el sentido que tienen los valores del espíritu y sin su subordinación a ellos, serían una fuerza que arrastraría al hombre y a los pueblos hacia la más burda de las mecanizaciones y el más degradante de los materialismos impidiendo la realización de sus naturales destinos. Con toda razón ha dicho Octavio Paz en su estupendo libro El Laberinto de la Soledad que “El gobierno de los técnicos, ideal de la sociedad contemporánea, sería así el gobierno de los instrumentos. La función sustituiría al fin; el medio al creador. La sociedad marcharía con eficacia, pero sin rumbo. Y la repetición del mis- DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 12 mo gesto, distintiva de la máquina, llevaría a una forma desconocida de inmovilidad: la del mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningún lado.” Huelga decir, por lo demás, que el concepto de “Derecho” a que hemos aludido lo empleamos en su implicación abstracta como conjunto de normas bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana, estructuran a la sociedad y la rigen en sus múltiples y diversas manifestaciones. Así considerado, el Derecho, independientemente de su contenido ideológico, no puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas y con diferente substrátum siempre ha estado presente en la vida de la humanidad y jamás dejará de estarlo. Conforme a esta tesitura, el Derecho no está sujeto al tiempo ni al espacio, puesto que lo que varía, ha variado y debe variar es su diversificada y diversificable materia de normación. En ésta, el Derecho puede recoger la realidad o se refractario a ella, postular principios políticos, económicos y sociales que sean índices de superación o impedimentos de progreso, preconizar el ideal de lo que se pretende ser o manifestarse como reflejo estático de lo se es, o, en resumen, desempeñar el papel del instrumento de evolución o de arma de involución, retroceso, estancamiento y represión. Por ello, la luchas sociales y los programas de acción que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la historia humana. Las ideología de distinto tipo que en diversos ámbitos del pensamiento se han sustentado y los fines que ha n procurado alcanzar, han tenido como objetivo de impugnación cruenta o incruenta, no el Derecho en sí mismo considerado, sino un Derecho históricamente dado con un contenido cierto y específico. A nadie, dentro del terreno de la razón y la sensatez, se le ha ocurrido vivir sin el Derecho, aunque sí sin un Derecho injusto, inhumano y contrario al designio permanente de superación del hombre y de la sociedad, esta clase de Derecho debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse por otra en que se recojan los principios sociales, políticos, económicos y culturales que le movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que la situación resultante de ésta viva sin orden jurídico, o al menos sin leyes, aunque éstas provengan de la voluntad del dictador o autócrata que de la revolución o de la rebelión haya surgido. Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la presente obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la trascendencia de la labor del jurista en su investigación, elaboración, invocación y aplicación. Estas actividades intelectuales tienen como base presupuestal la interpretación de la facticidad histórica integrada por realidades disímiles y cambiantes que registran hechos individuales y colectivos de ´diversa índole y que, a su vez, generan una vasta problemática socio-económica, así como el análisis de los principios, tesis y teorías de diferentes ciencias culturales y filosóficas que han pretendido brindar los soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos, y es que el Derecho, como forma normativa, llena variablemente su continente con juicios lógicos que traducen esa interpretación INTRODUCCION 13 ese análisis. De ahí que le jurista, que no debe identificarse con el “causídico practicón” ni con el hábil litigante, sea necesariamente un sujeto de amplios conocimientos sobre lo que en distintos momentos históricos de la humanidad ha constituido la causa final del Derecho, es decir, el conjunto de motivos reales o ideales que han determinado su contenido y DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO 14 el cúmulo de objetivos que han persiguiendo en la existencia dinámica de las colectividades humanas. Este imperativo cultural, sin cuya observancia el simple abogado no puede ascender al rango de jurista, emana puntual y directamente de la esencia misma del Derecho, el cual, a través del contenido de la normación bilateral y plurilateral que implica, refleja prec...
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