TRFM.pdf - Rafael Ferrando Martnez UNIVERSIDAD DE MURCIA...

This preview shows page 1 out of 684 pages.

Unformatted text preview: 05/06/2013 Rafael Ferrando Martínez UNIVERSIDAD DE MURCIA Departamento de Información y Documentación El documento administrativo, su contexto electrónico, tecnológico y normativo: una propuesta de cambio de paradigma Rafael Ferrando Martínez 2013 Agradecimientos: Joaquín, Paquita y Olga. Belén, Rafa Jr. y Olga Belén (Como memoria del corazón, para que no quede en el olvido) Resumen La Administración electrónica es actualmente el principal foco de atención de los legisladores y gobernantes, hecho contextualizado en otro de mayor envergadura, el denominado “Mundo Digital” que nos introducía Negroponte. La tecnología ha propiciado un nuevo conjunto de normas conducentes a mejorar la eficiencia, eficacia y ahorro (económico y de gestión) en el proceso administrativo y en la seguridad jurídica. A lo largo de la historia, la Administración ha dejado constancia de su actuación por medio de los documentos incluidos en los expedientes. Este procedimiento se modificó sustancialmente cuando la Informática se introdujo de forma progresiva en la gestión, comenzándose entonces a trabajar más con datos que con documentos. La tecnología actual nos permite recuperar ese terreno perdido, devolviendo al documento su protagonismo. La Administración electrónica crea un nuevo contexto de comunicación entre los estados y sus ciudadanos. A partir de ahora los documentos serán creados y/o transmitidos de forma electrónica, lo que conlleva a que será necesario el uso de nuevas herramientas para acceder a su contenido. El derecho de los ciudadanos a ese acceso, así como las exigencias jurídicas y sociales no deben verse disminuidas, más bien deben aumentar en este entorno. Fruto de una exhaustiva revisión de la normativa desarrollada y de un estudio minucioso de la literatura científica especializada, concluimos que predominan el “vino nuevo en odres viejos” en la implantación de esta nueva administración. Esto hace necesario plantear una propuesta de cambio de paradigma, especialmente centrada en la construcción de los documentos administrativos electrónicos que atienda debidamente a las necesidades de los ciudadanos y modifique ciertos vicios importados del contexto anterior y que ahora carecen de sentido. Esta propuesta de cambio responde a criterios de interoperabilidad, consulta literal, grado de seguridad, reforzando la integridad del documento mediante la firma y sello electrónico, así como adoptando el método biométrico de activación del proceso de firma electrónica. Los metadatos almacenados en los documentos adquirirán un protagonismo excepcional, tomando como referencia el esquema propuesto por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Los documentos se construirán a partir de la secuenciación de un conjunto de capas, coincidentes con cada uno de los elementos que lo componen, conteniendo cada capa atributos, tales como el metadato y su contenido, así como una nota sobre si alberga datos protegidos y/o reservados. La construcción de copias auténticas parciales, otra novedad de nuestra propuesta, se realizará de forma automática, extirpando los datos protegidos y/o reservados del informe que se entregará al ciudadano que no tenga derecho a su consulta, pudiéndose así automatizar el acceso a los documentos (y sus copias) en base al rol del interesado. Palabras clave Administración Electrónica, Documentos Administrativos Electrónicos, Procedimiento Administrativo, Gestión de Información, Metadatos Página I Abstract EGovernment is currently the main focus of interest for legislators and rulers, contextualized in fact bigger one, called the "Digital World" introduced by Negroponte. Technology has led to a new set of rules to improve the efficiency, effectiveness and save (economics and management) in the administrative process and legal certainty. Throughout history, the Administration has indicated its action through the documents contained in the files. This procedure was substantially modified when Computing Science was progressively introduced into the management, began to work more with data with documents. Current technology allows us to recover the lost ground, returning to the document their originary role. EGovernment creates a new context for the communication between states and citizens: the documents will be created and / or transmitted electronically, which entails that will require the use of new tools to access to their content. The right of citizens to such access, as well as legal and social requirements should not be diminished, but rather it should increase into this environment. From of a comprehensive review of the regulations developed and a study of the scientific literature, we can conclude that the current trend to save "new wine in old bottles" in the implementation of this new administration. This leads to make a proposal of change of the paradigm, especially focused on building electronic administrative documents sufficiently capable to solve the needs of citizens and replace certain vices imported from the previous context and meaningless at present. This proposed change meets criteria for interoperability, query literal, level of security of the information, strengthening the integrity of the document by electronic signature and seal, adopting the method of activation biometric electronic signature process. The metadata stored in the documents will acquire a important role by reference to the proposed scheme by the Ministry of Finance and Public Administration. Documents will be built from the sequencing of a set of layers, coincident with each of the elements that compose it. Each layer will contain a set of attributes such as metadata and content, as well as an assessment of whether data has protected and / or reserved. Partial true copies construction -another novelty of our proposal- will be done automatically, removing the protected data and / or reserved of the report to be delivered to the citizen who is not entitled to your inquiry, being able to automate the access to documents (and copies) based on the role of the concerned person. Keyword eGovernment, Information Management, Legal Electronics Documents, Legal Proceeding, Metadata. Página II Preliminar 1. Paul Otlet escribió en 1934 el «Tratado de Documentación. El libro sobre el libro. Teoría y Práctica»1. En este tratado, el autor plantea englobar bajo el término «Documentación» cualquier actividad relacionada con el documento, la Archivística, la Bibliografía, la Biblioteconomía o la Museología. Asimismo, propone instaurar un control sobre la documentación que se produce sin perder de vista la que con siglos de tradición fue elaborada; ya que la explosión demográfica de los documentos, «su enorme masa, acumulada en el pasado, se acrecienta cada día, cada hora de unidades nuevas en número desconcertante, con frecuencia enloquecedora»2. Del mismo modo, este autor propone una definición de Documentación como «ciencia general, auxiliar de todas las demás y que les impone sus normas desde el momento en que ellas transmiten sus resultados en forma de documentos». Así, el libro y el documento requieren los mismos cuidados, como instrumentos a través de los cuales el consultor puede alcanzar el nivel de sabiduría3 óptimo, de manera que sea capaz de interpretar lo que a través del documento su autor quiso dejar constancia. 2. Hoy en día, la mayoría de los documentos que se gestionan en las Administraciones están constituidos fundamentalmente por datos4, dado que su gestión se realiza por medio de bases de datos relacionales, siendo difícil y complicada su interpretación (y entendimiento por tanto) por personas no versadas en la materia, ya que, debido a la ausencia de textos que contextualicen esos datos, hay que hacer una extrapolación de los mismos para poder percibir la información. Incluso aquellas personas habituadas a la gestión de estos documentos administrativos, siempre han de llevar a cabo una aportación personal, pudiendo llegar a hacerse interpretaciones incorrectas, algo que no puede permitirse en este tipo de documentos. Se hace necesario por tanto, un replanteamiento de cómo se elaboran estos tipos de documentos con el fin de que cumplan debidamente su función, comunicar información veraz a los ciudadanos. 3. Esta tesis doctoral se estructura atendiendo al modo en el que las Administraciones documentan sus procedimientos. Se han recogido los aspectos más importantes que cualquier equipo de desarrollo, analistas y gestores han de tener en cuenta en el momento de abordar la migración desde el modelo de gestión actual (basado fundamentalmente en el documento impreso) al nuevo contexto englobado bajo la denominación «Administración electrónica». Constituyen así, capítulos separados de esta tesis doctoral el análisis del documento administrativo (incluida su versión electrónica), el estudio de los actos administrativos a los que dan lugar algunos de estos documentos, la gestión del expediente administrativo y su forma de proceder. Todos estos conceptos, la normativa vinculada y la 1 < ;. Consulta 21.05.2013 2 < 21.05.2013 3 Grado más alto del conocimiento 4 Ver Ilustración 32: documento de gasto. Administración General del Estado Página III literatura científica que han originado, han sido estudiados y analizados, dando lugar, finalmente, a una propuesta de una técnica de construcción de documentos administrativos electrónicos, que deberá contemplar su gestión integral, desde su elaboración hasta su definitiva custodia y preservación (ahora en ese «Mundo Digital» del que nos viene hablando Nicholas Negroponte desde hace muchos años)5. 4. Esta tesis se ha centrado en la definición del nuevo documento electrónico administrativo, adquiriendo éste todo el protagonismo en la gestión administrativa y sobre el que pivota toda la actividad. La Archivística, el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) en la Gestión Documental y la propia Legislación, forman parte ineludible de la propuesta, pero queremos dejar claro que no constituyen el núcleo de la tesis, son disciplinas que permiten contextualizar nuestra propuesta y que permitirán, sin duda alguna, su implementación y desarrollo. 5. El conjunto de normas seleccionadas corresponde a la legislación básica desarrollada en España, así como a un conjunto de normas cuyo ámbito de aplicación es sectorial, pero que regulan, de forma novedosa, los distintos aspectos relacionados con la Administración electrónica. Es digno de mención que el marco jurídico disponible hoy día en nuestro país sea muy completo, si bien se encuentra en fase de desarrollo, lo que nos permite inducir que este conjunto de normas favorecerá y permitirá la adaptación general de los procedimientos antiguos a los nuevos conceptos aportados por la administración electrónica, mediante el empleo de las TICs. 6. Como producto de las enseñanzas recibidas en la Facultad de Comunicación y Documentación, esta tesis doctoral se ha elaborado desde una triple vertiente: x x x Como todo documento científico contiene básicamente dos partes: el estado de la cuestión y la propuesta de innovación construida a partir de la base actual de conocimiento, planteada a partir de la hipótesis de la construcción del documento electrónico administrativo. No se parte de «ningún tipo documental anterior», sino que aplicamos la metodología de la «reingeniería de procesos»6, construyendo así la propuesta de elaboración y gestión del nuevo documento administrativo electrónico. El texto lo hemos elaborado con el software Microsoft Word (versión 2007), haciendo uso de la gran cantidad de utilidades ofrecidas por el mismo, tales como las referencias cruzadas, El administrador de fuentes bibliográficas que hemos empleando ha sido el estilo APA Fifth7. La rigidez de este estilo nos ha impedido incluir las citas bibliográficas de las normas jurídicas conforme al siguiente modelo: «España. Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal. Boletín Oficial del Estado, 24 de noviembre de 1995. Núm. 281, p. 33987». Hemos incluido la abreviatura a continuación de «España», para que quede bien identificada cuando se cita a lo largo del texto. 5 < ;. Consulta 21.05.2013 6 < ;. Consulta 21.05.2013 7 < ;. Consulta 21.05.2013 Página IV x x Asimismo, la fecha de publicación en el boletín oficial, se antepone a la denominación de la norma, por imposición de la aplicación informática. En la relación de la bibliografía consultada de libros coordinados, los nombre propios de estos se anteponen a los apellidos, en contra de los que suele ser habitual, por el mismo motivo antes expuesto. La numeración de párrafos para hacer una exhaustiva identificación de cada uno de los conceptos, así como las tablas, ilustraciones, índices y otros enlaces contenidos en el documento, convirtiéndolo en un elemento interactivo documental. En este documento se ha incluido un anexo que contiene los párrafos de las normas estudiadas y a las que se menciona a lo largo del texto, quedando ligados a través de la numeración de los párrafos, por lo que cuando se hace mención a una referencia normativa, se incluye una nota a pie de página en la que se indica el número del párrafo del anexo en el que se encuentra el texto literal de la norma. Esto permite (a modo de hipertexto) navegar desde el texto al anexo de forma automática si se dispone de la versión electrónica en formato Microsoft Word 20078 («haciendo clic» sobre el número del párrafo la aplicación nos traslada al párrafo referenciado), disponiendo del enlace perfectamente identificado, a través de la numeración de los párrafos, cuando se esté consultando cualquier otra versión del texto9 (papel o cualquier copia en formato electrónico como puede ser la versión en formato Portable Document Format (PDF). Este documento, en su versión física (la que se ha plasmado en soporte papel), se ha elaborado en su totalidad por el autor, no sólo el contenido, lo que es obvio y natural, sino también la impresión y encuadernación. Partiendo de las hojas impresas en papel, se han doblado y cortado formando los cuadernillos, a continuación se ha procedido a ordenarlos y cosido por el lomo, redondeándolo y pegado con una malla de tela para asegurar las hojas, seguidamente se ha procedido a recortar las páginas y finalmente al pegado del lomo a las tapas. 8 Esta versión es la que podemos considerar original, pues es sobre la que se ha elaborado el documento, así como la que contiene la firma del autor 9 Estos documentos deben considerarse copias del original. Si bien contienen la misma información, no disponen de algunos de los recursos adicionales que contiene el original. Y no siempre, al elaborarse de forma automática el fichero PDF se respetan los hipervínculos originales Página V Sumario  Resumen ............................................................................................................. I Palabras clave ..................................................................................................... I Abstract .............................................................................................................. II Keyword ............................................................................................................. II Preliminar .......................................................................................................... III Sumario ............................................................................................................ VII Índice de tablas.......................................................................................... XVII Índice de ilustraciones ............................................................................... XVII Abreviaturas................................................................................................ XIX 1 2 Introducción................................................................................................. 3 1.1 El documento como elemento central de gestión ................................ 10 1.2 El Homo sapiens sapiens .................................................................... 24 1.3 Eficiencia, eficacia y economía ........................................................... 29 1.4 La reingeniería de procesos ................................................................ 31 1.5 Marco jurídico ...................................................................................... 43 1.5.1 Deberán Vs podrán....................................................................... 44 1.5.2 Administración electrónica ............................................................ 46 1.5.3 Gestión económica ....................................................................... 48 Cuerpo del trabajo ..................................................................................... 51 2.1 Hipótesis de partida............................................................................. 51 2.2 Objetivos. ............................................................................................ 51 2.3 Método ................................................................................................ 52 Página VII 2.4 3 Análisis comparativo del documento manuscrito ................................ 57 Documentos administrativos ..................................................................... 65 3.1 Documento administrativo electrónico................................................. 65 3.1.1 Concepto de documento administrativo electrónico ..................... 66 3.1.2 Regulación legal del documento administrativo electrónico ......... 85 3.1.3 Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) ............. 87 3.1.4 Elementos que componen el documento ...................................... 97 3.1.5 Normalización y formatos ........................................................... 160 3.1.6 Digitalización, copia auténtica y conversión de documentos ...... 163 3.1.7 El intercambio de documentos electrónicos entre diferentes administraciones ..................................................................................... 196 3.1.8 Política de gestión de documentos electrónicos ......................... 205 3.1.9 Actuación administrativa automatizada ...................................... 211 3.1.10 Valor jurídico y probatorio........................................................ 219 3.1.11 Gestión y conservación ........................................................... 221 3.1.12 Archivo y conservación............................................................ 224 3.1.13 La factura electrónica como ejemplo de documento electrónico en administración electrónica. ................................................................. 256 3.2 4 Documento administrativo ................................................................. 260 3.2.1 Ejercicio de la competencia ........................................................ 260 3.2.2 Estructura y contenido de los documentos administrativos ........ 261 3.2.3 Clasificación de los documentos administrativos ........................ 271 Actos administrativos .............................................................................. 283 4.1 Concepto ........................................................................................... 283 4.1.1 4.2 Definición .................................................................................... 284 Elementos de los actos administrativos ............................................ 285 4.2.1 Página VIII Elementos subjetivos .................................................................. 285 4.2.2 Elementos objetivos.................................................................... 287 4.2.3 Elementos formales .................................................................... 289 4.3 5 Clases .............................................
View Full Document

  • Fall '17
  • Ing Jose Sorto
  • Don Quixote, The American, España, Documento, Unión Europea, Tecnologías de la información y la comunicación, Infraestructura de clave pública

{[ snackBarMessage ]}

What students are saying

  • Left Quote Icon

    As a current student on this bumpy collegiate pathway, I stumbled upon Course Hero, where I can find study resources for nearly all my courses, get online help from tutors 24/7, and even share my old projects, papers, and lecture notes with other students.

    Student Picture

    Kiran Temple University Fox School of Business ‘17, Course Hero Intern

  • Left Quote Icon

    I cannot even describe how much Course Hero helped me this summer. It’s truly become something I can always rely on and help me. In the end, I was not only able to survive summer classes, but I was able to thrive thanks to Course Hero.

    Student Picture

    Dana University of Pennsylvania ‘17, Course Hero Intern

  • Left Quote Icon

    The ability to access any university’s resources through Course Hero proved invaluable in my case. I was behind on Tulane coursework and actually used UCLA’s materials to help me move forward and get everything together on time.

    Student Picture

    Jill Tulane University ‘16, Course Hero Intern