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Unformatted text preview: DESARROLLO HUMANO EN CHILE La manera de hacer las cosas 2009 DESARROLLO HUMANO EN CHILE 2009 Inscripción Nº 175845 ISBN: 978-956-7469-12-3 Edición de textos Andrea Palet Diseño de portada y diagramación Pilar Alcaíno y Alejandra Peralta (TILT Diseño) Fotografías Javier Godoy (págs. 42, 53, 60, 65, 69, 83, 90, 99, 109, 116, 165, 180, 201 y 216) Álvaro Hoppe (págs. 27, 34, 47, 62, 128, 133, 151, 155 y 160) Sebastián Melo (pág. 28) Juan Pablo Sierra (págs. 50 y 190) Carlos Vera (págs. 36 y 57) Ministerio de Salud (pág. 72) Foto portada Javier Godoy Impreso en Chile por Andros Impresores Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Av. Dag Hammarksjöld 3241, Vitacura e-mail: [email protected] Santiago de Chile, enero 2009 Los contenidos de este informe pueden ser reproducidos en cualquier medio, citando la fuente. Siempre que es posible, en el presente Informe se intenta usar un lenguaje no discriminador ni sexista. Conscientes de que existe debate al respecto, consideramos sin embargo que las soluciones que hasta ahora se han intentado en nuestro idioma no son sistemáticas y obstaculizan la lectura. Por lo tanto, en los casos en que sea pertinente se usará el masculino genérico, que la gramática española entiende que representa a hombres y mujeres en igual medida. Presentación El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Chile presenta el Informe sobre Desarrollo Humano en Chile 2009, La manera de hacer las cosas. Éste es el séptimo Informe publicado desde 1996 por el PNUD en Chile. Con él se busca aportar ideas a la reflexión sobre los desafíos que enfrenta la sociedad chilena para alcanzar un auténtico Desarrollo Humano. También es una contribución al debate sobre políticas públicas necesarias para contribuir a la superación de la desigualdad. En esta ocasión el Informe analiza las prácticas cotidianas como obstáculo o como potenciador del Desarrollo Humano. Esta mirada es importante pues la posibilidad de hacer realidad las mayores oportunidades que ha construido el país pasa por las acciones y relaciones de las personas y los grupos. Más allá de los consensos que existen hoy en el país, hay un desafío creciente de traducirlos en realizaciones concretas. Los cambios del país nos sitúan ante un escenario inédito. Se agudizan problemas de antigua data para los cuales las propuestas tradicionales de resolución ya no sirven. Aparecen nuevos fenómenos para los cuales todavía no poseemos herramientas ni de observación ni de intervención. Chile fue capaz de incrementar las oportunidades de su población a partir de un modo particular de hacer políticas públicas. Sin embargo, prevalece una manera de diseñar, implementar y evaluar esas políticas que pareciera no ser la más adecuada para enfrentar el desafío de corregir la desigualdad. Hoy, para distribuir mejor el acceso a esas oportunidades y avanzar en la superación de la desigualdad económica y social, se requieren políticas de nuevo cuño. Esa transformación representa un gran desafío. Uno que no sólo incumbe al Estado, sino también a las empresas, las organizaciones y las familias. Es preciso, entonces, desarrollar estrategias novedosas que permitan operar sobre la manera de pensar y ejecutar las políticas públicas. Los hallazgos y las recomendaciones de esta investigación pretenden ser un aporte para esa tarea. La actual crisis económica que impacta al mundo enmarca el debate público en temas de corto y mediano plazo. La investigación que sustenta este Informe no consideró este fenómeno. En rigor, la crisis económica no tiene que ver directamente con lo que aquí se estudia. Los problemas de Chile en el campo de la acción concreta tienen una perspectiva mucho más larga, y también se manifestaban en momentos de bonanza económica. De esta forma, el Informe de Desarrollo Humano 2009 es fiel a su inspiración básica de proveer miradas acerca de los fenómenos de largo plazo que puedan afectar la construcción del futuro. Si la crisis se mantuviera por mucho tiempo, podría crearse un ambiente de alta incertidumbre que lleve a algunos actores públicos a buscar seguridad justamente en prácticas que antes fueron eficaces. En otras palabras, puede crecer la tentación de refugiarse en lo conocido antes que innovar para hacer de la crisis una oportunidad. A esta altura del desarrollo el país demanda la profundización de los cambios sociales, no sólo en el nivel institucional y el de la subjetividad individual, sino también en el ámbito de la acción concreta. Este Informe pretende ser un aporte para todos los actores públicos y privados interesados en avanzar en esa dirección. Esperamos que este material sea asumido como un punto de partida para una conversación amplia acerca de las maneras de potenciar nuestro Desarrollo Humano a partir de las prácticas cotidianas. Deseo agradecer a todas las personas e instituciones involucradas en la realización de este Informe, quienes desinteresadamente cooperaron para hacerlo posible. A los miembros del consejo consultivo del Informe por su valiosa participación en esta iniciativa. A las diferentes agencias del sistema de Naciones Unidas en Chile que colaboraron con el PNUD. A todos los profesionales de la Oficina del PNUD en Chile que aportaron sus comentarios y sugerencias durante el proceso de investigación. Agradezco de modo especial al equipo de Desarrollo Humano del PNUD y a las instituciones y consultores que se sumaron a este Informe. Con el esfuerzo de todos ellos, su dedicación y compromiso, han hecho posible un documento innovador y de gran calidad. El presente Informe ha sido elaborado a partir de una amplia base empírica. La mayor parte de los datos que aquí se presentan se han producido especialmente para este estudio. Se ha utilizado también información secundaria proveniente de fuentes públicas y privadas. El equipo encargado de la preparación de este estudio ha gozado de plena independencia en las investigaciones realizadas y en la elaboración del texto final. En consecuencia, su contenido no refleja necesariamente las posiciones del PNUD ni de su Junta Directiva. Enrique Ganuza Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas en Chile Representante Residente del PNUD en Chile Equipo del PNUD encargado de la preparación del Informe sobre Desarrollo Humano en Chile 2009 Pablo González S. Coordinador Raimundo Frei T. Soledad Godoy M. Pedro Güell V. María Luisa Marinho M. Rodrigo Márquez A. Marco Moreno P. Eleonora Nun B. Macarena Orchard R. Stefano Palestini C. María Luisa Sierra S. Daniela Trucco H. Consultores institucionales STATCOM Estadísticos Paulina Valenzuela, Carla Lehmann, Mónica Boussac e Iván Novoa Departamento de Economía Agraria Universidad Católica Jimena López de Lérida, Juan Pablo Subercaseaux, Óscar Melo y Juan Ignacio Domínguez Escuela de Psicología Universidad Católica Andrés Haye, Marcela Cornejo, Pablo Cottet, Antonio García, Antonia Larraín, Alejandro Reinoso y Andrea Valdivia Asesorías para el Desarrollo Dagmar Raczynski, Loreto de la Fuente, Fernanda Palacios y Daniel Salinas Centro de Estudios de la Mujer (CEM) Virginia Guzmán y Lorena Godoy Consultores Mónica Gerber Felipe González Jorge Morales Magdalena Echeverría Agradecimientos El equipo de Desarrollo Humano del PNUD agradece sinceramente a todas aquellas personas e instituciones que colaboraron en la realización de este informe. Al ministro Secretario General de la Presidencia, José Antonio Viera-Gallo, y a su antecesora, Paulina Veloso (quien además forma parte del consejo consultivo), por el apoyo permanente a las investigaciones que fundaron esta publicación. Del mismo modo, agradecemos al subsecretario General de la Presidencia, Edgardo Riveros, a Paulo Hidalgo, jefe del Departamento de Estudios del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, y a su antecesor, Ernesto Águila. Deseamos expresar nuestra gratitud a la ministra de Educación, Mónica Jiménez, a su predecesora, Yasna Provoste, y a la ex subsecretaria de la cartera, Pilar Romaguera. Asimismo agradecemos a la subsecretaria de Salud, Jeannette Vega, por facilitarnos información de relevancia para este estudio. Nuestro reconocimiento especial a todos quienes aceptaron formar parte del consejo consultivo y nos entregaron sus valiosas opiniones: Rosa Blanco (UNESCO), Ricardo Brodsky (Ministerio Secretaría General de la Presidencia), Guillermo Campero (OIT), Mariela Cortés (UNFPA), Egidio Crotti (UNICEF), Esperanza Cueto (Comunidad Mujer), Gonzalo de la Maza (Programa Ciudadanía y Gestión Pública), Rodrigo Egaña (Alto Comisionado para Asuntos Indígenas), Lorenzo Figueroa (Conferencia Episcopal), Eugenio Guzmán (Universidad del Desarrollo), Martín Hopenhayn (CEPAL), Alejandra Mizala (Universidad de Chile), Alicia Muñoz (ANAMURI), Diego Olivares (UNT), Claudio Orrego (alcalde), Patricio Parodi (ICARE), Carlos Peña (Universidad Diego Portales), Magdalena Piñera (Fundación Futuro), Darío Rodríguez (Universidad Católica de Chile) y Carolina Tohá (diputada). Expresamos nuestra gratitud a los participantes de reuniones y encuentros de discusión: Omar Aguilar (sociólogo), Kathya Araujo (Universidad Academia de Humanismo Cristiano), Osvaldo Artaza (Hospital Luis Calvo Mackenna), Patricia Díaz (socióloga), Koldo Echavarría (BID), Paulo Egenau (Hogar de Cristo), Juan Carlos Eichholz (Universidad Adolfo Ibáñez), Javier Etcheverry (ingeniero), María Ignacia Fernández (SUBDERE), Thelma Gálvez (economista), Juan Eduardo GarcíaHuidobro (CIDE), Helia Henríquez (Dirección del Trabajo), Ricardo Larraín (cineasta), Mario Marcel (BID), Danilo Martuccelli (Universidad de Lille 3, Francia), Óscar Muñoz (economista), Rodrigo Priece (Colegio Sagrados Corazones de Manquehue), Claudio Ramos (Universidad Alberto Hurtado), Hernán Sandoval (médico), Patricio Vallespín (diputado) y Mario Waissbluth (Universidad de Chile). Extendemos nuestro agradecimiento a todos los médicos, directores de hospitales, enfermeras y funcionarios del campo de la salud, así como a los trabajadores del comercio, que generosamente accedieron a conversar con nosotros. Reconocemos los aportes realizados por Ximena Aguilera (Ministerio de Salud), Pedro Barría (Consejo de Defensa del Estado), Juan Eduardo Faúndez y Gabriela Evans (INJUV), Javier Fuenzalida (Superintendencia de Seguridad Social), Pablo González Vicente (CimaGroup), Nina Horwitz (Universidad de Chile), Juan Jiménez; Iván Nazif (ODEPA), Loreto Ortúzar (socióloga), Juan Pardo (Feedback Comunicaciones), Patricia Silva, Jorge Salineros y Juan Ricardo Manríquez (Dirección del Trabajo), Natalie Silva (SUSESO), Paulina Santos (TVN), Eduardo Toro (INE), Iara Rivera (socióloga), Alfredo Rojas (UNESCO) y Luisa Curín (ANAMURI). Deseamos destacar la labor realizada por Belén Marshall y José Cancino, del Departamento de Economía Agraria, Universidad Católica de Chile, en la realización de los grupos focales de temporeros; como también a Anahí Alarcón, Karin Ermter, Miguel Laatz, Pía Mora, Gonzalo Tassara y Paulina Sáez de Asesorías para el Desarrollo, quienes participaron de la investigación que sirvió de insumo para el capítulo 7. Agradecemos la gentileza de Patricia de la Cerda, Isabel Stewart y Santiago Vicuña por habernos facilitado las entrevistas que realizaron en el marco de sus tesis de grado. Destacamos la gentileza del Ministerio de Salud por habernos facilitado material gráfico para esta publicación. Agradecemos también la participación y el aporte generoso de todos aquellos ciudadanos y ciudadanas que anónimamente aceptaron colaborar entregando sus opiniones en las distintas instancias de investigación de este Informe: entrevistas, grupos de discusión, estudios de casos y encuesta. En esta ocasión, ha sido especialmente gratificante haber contado con la cooperación de nuestros amigos y ex miembros del equipo de Desarrollo Humano: Eugenio Ortega, Gonzalo Rivas, Carolina Moreno y Cristóbal Rovira, quienes colaboraron en distintas etapas de la producción de este Informe. Agradecemos también a nuestros colegas de otras oficinas del PNUD y de agencias de Naciones Unidas, por sus importantes aportes y comentarios: Annabella Arredondo (ONUSIDA), Tatiana Pérez (UNIFEM), María Elena Valenzuela (OIT), Martín Fuentes (PNUD Panamá), Luis Felipe López-Calva (PNUD Nueva York). También queremos dar las gracias a todo el personal de la oficina del PNUD en Santiago de Chile. Al Representante Residente, Enrique Ganuza, por su interés y apoyo a nuestro trabajo; a Benigno Rodríguez, Representante Residente Adjunto, y a la Unidad de Programas por sus valiosas sugerencias, especialmente a Dante Contreras, Osvaldo Larrañaga, Marcela Ríos y Carlos Acero. Junto a ellos, deseamos reconocer el apoyo de la unidad de operaciones, administrativos y personal de servicios. Finalmente, queremos agradecer el respaldo permanente de nuestras familias, quienes nos apoyaron para finalizar con satisfacción este Informe. Índice Sinopsis 12 Parte 1 27 Los actuales dilemas del desarrollo humano en Chile Capítulo 1 Del piso al techo: más allá de las oportunidades 28 - Los frutos del cambio: un nuevo piso de Desarrollo Humano - El enfoque de las prácticas - La percepción del desarrollo - ¿Podemos cambiar o el piso se convertirá en techo? Capítulo 2 El enfoque de las prácticas - Llevar las ideas a la práctica - Un nuevo desafío: las lógicas de acción - Un nuevo equilibrio entre instituciones y acciones - Las prácticas también son un desafío para el Desarrollo Humano Trece años de Informes sobre Desarrollo Humano en Chile 36 Parte 2 47 Las prácticas cotidianas: ¿cómo observarlas? Capítulo 3 Instituciones, subjetividad y prácticas 50 - Las instituciones - La subjetividad - La inercia del conocimiento práctico Capítulo 4 Las dinámicas de las prácticas 57 - Los juegos de identidad - Los juegos de poder - Los juegos de intercambio - Los juegos de información Capítulo 5 Observando prácticas: ¿cuáles, cómo y por qué? - Criterios de selección - ¿Qué espacios y ámbitos de prácticas se estudiaron? - En el espacio de las políticas públicas - En el espacio de las relaciones laborales dentro de la empresa privada - En el espacio de la construcción de identidades y vida cotidiana - ¿Cómo se estudiaron estas prácticas? 62 Parte 3 67 La política pública en acción Capítulo 6 Garantizar derechos en salud: la complejidad de cambiar 70 - El origen del AUGE - AUGE: las nuevas reglas del juego - Cómo ha avanzado el AUGE: interpretaciones ambivalentes - ¿Cómo opera el AUGE en la realidad? - ¿Qué explica la dificultad para llevar a la práctica la lógica de derechos? Capítulo 7 Innovar en la educación: nuevas ideas, viejas maneras 88 -¿Cómo se implementa la estrategia de apoyo a establecimientos prioritarios? -Los tropiezos del comienzo -El proceso de asesoría: interacción y coordinación de los actores - Factores que dificultan o facilitan el proceso de cambio Parte 4 107 Las relaciones laborales en juego Capítulo 8 Sector frutícola: acuerdos de corto plazo La negociación del trato de trabajo El incumplimiento de la normativa laboral Un acuerdo de mínimos ¿Por qué se negocia de esta manera? 114 Capítulo 9 Sector comercio: jornadas extensas 131 - Las características del sector: el retail en centros comerciales - La gestión del tiempo de trabajo en los centros comerciales Parte 5 153 Modos de hacer, modos de ser Capítulo 10 Ser “uno mismo” en sociedad: la construcción de identidad en la adolescencia 158 - Tres prácticas de construcción de identidad - ¿Cómo construye sus identidades esta generación? Capítulo 11 La gestión del tiempo de la mujer 178 - La desigualdad de los usos del tiempo - Los modos de gestionar el tiempo - El peso de los juegos prácticos Parte 6 199 ¿Qué aprendimos de las prácticas? - Hacia un mapa de prácticas en Chile - ¿Se pueden cambiar las prácticas? Anexos 219 Bibliografía 254 Sinopsis Cambiar la manera de hacer las cosas es hoy el desafío de Chile. Tras décadas de exitosas transformaciones, que han disminuido los niveles de pobreza, fortalecido la economía, mejorado la infraestructura y la cobertura de los servicios básicos, así como profundizado los derechos de los ciudadanos y adecuado muchas de las instituciones a las nuevas exigencias, el país se enfrenta a desafíos de otro tipo. Hoy las personas tienen mayor libertad y las instituciones ejercen un control más indirecto sobre sus acciones. Por lo mismo, en muchos ámbitos hacer cambios en Chile hoy es más difícil. Es necesario tomar en cuenta exigencias simultáneas de múltiples actores, y considerar las formas relativamente autónomas e impredecibles en que éstos se relacionan para perseguir sus fines. Construir desarrollo hoy significa tener la capa- cidad de manejar entornos inciertos y complejos que resultan de esa mayor independencia que han adquirido las prácticas cotidianas. El objetivo central de este Informe es mostrar que el desafío de aumentar las oportunidades del país y de traducirlas en resultados concretos para las personas se relaciona cada vez más con la creciente importancia de fenómenos que ocurren en el nivel de las prácticas, o cuyas consecuencias pueden apreciarse en ellas. Para ello pretende ofrecer un modo de observarlas que permita reconocer aquellas que potencian el Desarrollo Humano y aquellas que lo obstaculizan. A partir de este punto se discute sobre las condiciones que se requieren para que los actores puedan desarrollar la capacidad de intervenir reflexivamente en sus prácticas y orientarlas con miras a expandir el Desarrollo Humano. El contexto actual: hay que destrabar el futuro Chile ha cambiado mucho en las dos últimas décadas. En su entramado institucional, en su economía, en su cultura, la sociedad chilena es hoy muy distinta de la de hace tan sólo un cuarto de siglo. Estos cambios han tenido en general un signo muy positivo. El desarrollo del país ha permitido una mejor calidad de vida a sus habitantes. La evolución del Índice de Desarrollo Humano de Chile es prueba fehaciente de estas transformaciones (Gráfico A). En efecto, Chile presenta un incremento constante de su IDH en las últimas décadas, y hoy se sitúa entre los países que tienen un desarrollo humano alto (valores IDH sobre 0,800), ocupando además un lugar de avanzada en el contexto latinoamericano. 12 Desarrollo Humano en Chile Este progreso es percibido y valorado por las personas. Según la Encuesta IDH 2008, un 65% de la población declara que su familia vive hoy mejor que hace diez años, opinión mayoritaria en todos los estratos socioeconómicos (Cuadro A). Sin embargo, la percepción cambia cuando la mirada se pone en el futuro. Las personas comienzan a dudar de que esta marcha adelante se pueda sostener en el tiempo y que puedan seguir realizándose los cambios que se requieren. En otras palabras, si bien la ciudadanía es consciente del progreso del país, comienza a hacerse mayoritaria una visión del futuro más bien plana. Ni mejor ni peor; igual (Cuadro B). Las percepciones parecen remitir a la idea de que lo alcanzado hasta ahora no asegura que los avances continuarán en el futuro. Hay algo en el presente que frena la marcha. Gráfico a Chile: Evolución temporal del IDH 1,000 Pareciera no tratarse de un problema de recursos. Chile dispone hoy de muchos recursos para la inversión pública y privada. Tampoco de consensos y voluntades sociales: la urgencia de introducir mejoras cualitativas en los diversos ámbitos de la organización del país forma parte ya del sentido común. Y tampoco se debe a un déficit institucional; si bien es cierto que aún hay amplias zonas que requieren modernización de las instituciones, hay importantes avances en este campo. Las miradas hoy en día se dirigen más bien hacia aquellas maneras de hacer las cosas que parecen impedir el aprovechamiento del nuevo piso de oportunidades y enfrentar los desafíos que surgen de él. La agenda noticiosa y las conversaciones cotidianas se llenan de críticas a iniciativas tanto públicas como privadas cuyo común denominador es el modo en que se llevan a cabo las acciones. 0,900 0,8...
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