Premio_Atlas_do_Desenvolvimento_Humano_n.pdf - Empoderando vidas Fortalecendo na\u00e7\u00f5es PR\u00caMIO ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL CO L E T\u00c2NEA D

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Unformatted text preview: Empoderando vidas. Fortalecendo nações. PRÊMIO ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL CO L E TÂNEA D E A R T I G OS Empoderando vidas. Fortalecendo nações. As informações e opiniões prestadas nos artigos desta publicação são de responsabilidade dos respectivos autores. Os editores não assumem qualquer responsabilidade pelo conteúdo das mesmas, nem garantem que os pressupostos em que tais informações e opiniões se baseiam se encontram corretos. Prêmio Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil: coletânea de artigos / Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, Fundação João Pinheiro. – Brasília: PNUD: IPEA : FJP, 2015. 224 p. : il., gráfs., mapas color. Inclui Bibliografia. ISBN: 978-85-88201-30-9 1. Desenvolvimento Humano. 2. Índice de Desenvolvimento Humano. 3. Indicadores Demográficos. 4. Indicadores Sociais. 5. Pobreza. 6. Governo Local. 7. Regiões Metropolitanas. 8. Brasil. I. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Fundação João Pinheiro. CDD 361.10981 Publicado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Esta publicação é fruto de uma parceria entre o PNUD, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e a Fundação João Pinheiro. © PNUD 2015 Impresso no Brasil PRÊMIO ATLAS DO DESENVOLVIMENTO HUMANO NO BRASIL CO L E TÂNEA D E A R T I G OS Empoderando vidas. Fortalecendo nações. FICHA TÉCNICA Realização Niky Fabiancic Representante Residente do PNUD no Brasil Supervisão Maristela Marques Baioni Representante Residente Assistente para Programa - PNUD Coordenação Andréa Bolzon Coordenadora do Relatório Nacional de Desenvolvimento Humano – PNUD Parceiros Institucionais Marco Aurélio Costa Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Ipea Maria Luiza Marques Pesquisadora em Ciência e Tecnologia Fundação João Pinheiro – FJP Comissão Julgadora Ana Amélia da Silva Coordenadora de Curso da Coordenação Geral de Projetos de Capacitação – ENAP Andréa Bolzon Coordenadora do Relatório Nacional de Desenvolvimento Humano – PNUD Fernando M. Prates Pesquisador em Ciência e Tecnologia – FJP Marco Aurélio Costa Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais – Ipea Maria da Graça R. das Neves Assessora Técnica da Superintência Geral – IBAM Maria Luiza Falcão Silva Diretora de Estudos Educacionais – Inep Maria Paula G. dos Santos Técnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia – Ipea Moema Freire Oficial de Programa – Justiça, Direitos Humanos e GRD – PNUD Mônica Galupo F. Costa Pesquisadora em Ciência e Tecnologia – FJP Equipe Técnica Jacob Said Analista de Comunicação do Relatório de Desenvolvimento Humano – PNUD Samantha Salve Analista de Ciências Sociais do Relatório de Desenvolvimento Humano – PNUD Vanessa Zanella Assistente de Ciências Sociais do Relatório de Desenvolvimento Humano – PNUD Colaboração Braskem, Petrobrás, Sebrae, Banco do Nordeste do Brasil, Furnas, Fapemig, Secretaria de Governo da Presidência da República, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. Apoio Institucional Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Edição PNUD Brasil Projeto Gráfico Impresso Júlio Leitão Revisão Ísis D. M. Z. Táboas Primeira edição Novembro 2015 Tiragem 3000 exemplares Impressão Gráfica e Editora Brasil SUMÁRIO Introdução Municípios e gestão descentralizada................................................................................................................................... 07 Ladislau Dowbor Desenvolvimento Humano nas Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs) Vulnerabilidade, pobreza e a evolução do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) nas Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs) do Distrito Federal........................................................................... 35 Flávio Gonçalves de Oliveira, Danielle Oliveira Valverde, Keli Rodrigues de Andrade, Thiago Mendes Rosa Análise das UDHs de Salvador com IDHM Muito Baixo em 2000: problematizações sobre a evolução dos indicadores demográficos e sociais entre 2000 e 2010 .......................................................................................... 52 Vitor Matheus Oliveira de Menezes Inferências sobre o Desenvolvimento Humano no município de São Luís: um estudo das UDHs do “Ranking 3+” e “Ranking 3-” ...................................................................................................................................................... 68 Laura Regina Carneiro, Eduardo Celestino Cordeiro, Vânia Cristina Oliveira Coelho, João Danniel Silva Curvina Desenvolvimento Humanos nos Municípios Localizando o desenvolvimento humano: municípios pobres multidimensionais no Brasil – 1991-2000-2010......................................................................................................................................................................... 87 Antônio Maria Claret de Souza Filho, Samanta Maria Natenzon A mortalidade jovem no Brasil e suas conexões com as condições de vida nos domicílios, nos municípios e nas Unidades Federativas..................................................................................................................................................... 103 Fabiano Neves Alves Pereira O desenvolvimento e suas representações em três municípios paulistas.................................................................. 119 Julio Cesar Bellingieri, José Gilberto de Souza Desenvolvimento Humano nas Regiões Metropolitanas Desenvolvimento humano e bem-estar urbano nas regiões metropolitanas brasileiras ...................................... 137 Daiane Boelhouwer Menezes, Ana Júlia Possamai Pobreza e desenvolvimento humano na Região Metropolitana de Belém: uma análise comparativa entre os indicadores linha de pobreza, IDHM e IPM para os anos de 2000 e 2010 ................................................ 155 Danuzia Lima Rodrigues, Ricardo Bruno Nascimento dos Santos, Danilo Araújo Fernandes Desenvolvimento Humano nas Macrorregiões e Unidades Federativas Desenvolvimento humano e convergência de renda: evidências para a região Nordeste do Brasil no período de 1991 a 2010............................................................................................................................................................ 173 Luiz Eduardo Vasconcelos Rocha, Tacyana Carvalho A sustentabilidade do desenvolvimento humano.............................................................................................................. 191 Monique dos Santos Barreto Avaliação da sustentabilidade por meio de indicadores no Rio Grande do Sul ........................................................ 206 Cássio Florisbal de Almeida 7 MUNICÍPIOS E GESTÃO DESCENTRALIZADA Ladislau Dowbor1 O Brasil é composto por 5.570 municípios. Grandes ou pequenos, litorâneos e turísticos, rurais ou industriais, perdidos na Amazônia ou formando gigantes espraiados por dezenas de quilômetros, constituem os blocos com os quais se constrói o país. Se os blocos que constituem a construção não são sólidos, não haverá desenvolvimento equilibrado, da mesma forma como não há uma indústria pujante se as empresas não se administram de maneira competente. Ao fim e ao cabo, cada município, cada cidade com o seu entorno rural, tem de assumir a tarefa de administrar de maneira coerente e equilibrada o conjunto dos seus recursos, e de assegurar o objetivo maior que é a qualidade de vida de todos. Assistimos nos últimos anos a avanços absolutamente impressionantes. Cerca de 40 milhões de pessoas foram tiradas da pobreza crítica. O brasileiro ganhou 10 anos de esperança de vida. Expandiu-se de maneira radical o emprego formal. O estudo “Atlas Brasil” (PNUD; IPEA; FJP, 2013) mostrou que enquanto em 1991 tínhamos 85% dos municípios no grupo de IDHM “Muito Baixo”, em 2010 apenas 0,6% municípios ainda estavam nesta situação catastrófica. O desemprego, indicador essencial da qualidade do desenvolvimento, na faixa de 6%, é um dos mais baixos da história do país. O desmatamento da Amazônia, de 28 mil km2 em 2002, baixou para cerca de quatro mil em 2014. Jovens com curso secundário completo que representavam 13% do total em 1991 passaram a representar 41% em 2010. Todos estes indicadores têm em comum o fato de mostrar avanços indiscutíveis, e o amplo caminho que temos de percorrer. Ter dividido a área anualmente desmatada na Amazônia por sete representa uma imensa vitória, mas os quatro mil que ainda desmatamos continuam sendo um desastre. Os rumos estão certos, mas o caminho é longo. A Constituição de 1988 criou bases jurídicas e institucionais para uma participação maior dos poderes locais na gestão dos recursos do país. Prevê inclusive o desenvolvimento de formas de participação direta, ao lado do sistema formal de representação. No entanto, quando em 2013 milhões de brasileiros desceram às ruas para reivindicar melhores serviços de saúde, de educação, de mobilidade urbana e outros direitos básicos, ficou claro que entre as necessidades da população e o processo decisório atual formou-se um hiato muito grande. Quando tanta gente busca 1 Ladislau Dowbor é professor de economia e administração na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), e consultor de diversas agências das Nações Unidas. Os seus trabalhos estão disponíveis em Creative Commons em . E-mail: [email protected] 8 Prêmio Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil: Coletânea de Artigos manifestar o seu descontento nas ruas, é evidente que não estão funcionando as correias de transmissão que a descentralização e a participação direta deveriam garantir. Há um salto de qualidade a se assegurar nesta área. O objetivo no presente texto é lembrar alguns pontos de referência básicos deste eixo de racionalização da gestão, amplamente subutilizado apesar de previsto na lei, que são as políticas descentralizadas de gestão do desenvolvimento. APROXIMAR O PROCESSO DECISÓRIO DAS BASES DA SOCIEDADE A racionalização institucional faz parte de um processo amplo, ultrapassando as simplificações da privatização. A melhoria da governança do país, através da reorganização do contexto institucional do nosso desenvolvimento, constitui um eixo de ação absolutamente vital. O problema central não está na falta de recursos, mas no processo decisório que preside a sua utilização. Não se trata apenas de organogramas, trata-se da lógica do processo, da cultura administrativa herdada pela nação. A dimensão que focamos aqui é a importância da descentralização, da transparência e da participação, essenciais para que os esforços sejam sentidos como pertencentes à cidadania. Não há muitas novidades no que tange à forma básica de estruturação dos poderes, em torno do executivo, legislativo e judiciário. No entanto, há indiscutivelmente uma compreensão diferente das formas como a sociedade civil se organiza para assegurar a sustentação política do conjunto. Estamos acostumados a ver o funcionamento do Estado embasado na organização partidária. Este eixo político-partidário de organização da sociedade em torno dos seus interesses veicula em geral, é preciso dizê-lo, as posições dos grandes grupos econômicos, e em particular, do sistema financeiro global. A expressão político-partidária dos anseios da população é insuficiente. O desenvolvimento dos sindicatos, instância de negociação do acesso ao produto social, fortaleceu outro eixo de organização, o eixo sindical-trabalhista, baseado no espaço de organização que constitui a empresa, e centrado na redistribuição mais justa do produto social. Quando analisamos países caracteristicamente social-democráticos, constatamos que souberam desenvolver este segundo eixo, criando sistemas mais participativos. Em termos práticos, não há dúvida que o fato dos agricultores, metalúrgicos, bancários e outros segmentos estarem solidamente organizados, permite que a sociedade se democratize, e negociações de cúpula características dos partidos encontram um contrapeso democrático nos diversos interesses profissionais organizados. 9 A organização dos interesses profissionais foi, sem dúvida, facilitada pelo fato de os trabalhadores terem passado a trabalhar agrupados no espaço empresarial, conhecendo-se e constatando o que têm em comum, e não é surpreendente que as grandes empresas apresentem em geral organizações de classe mais sólidas. Podemos estender o mesmo raciocínio para os impactos do processo moderno de urbanização. É bom lembrar que a história da humanidade é essencialmente rural, que a formação de grandes espaços empresariais data de pouco mais de um século, e que a urbanização generalizada é ainda mais recente. A ideia que queremos trazer aqui, é que quando uma sociedade deixa de constituir um tecido descontínuo de trabalhadores rurais dispersos e passa a viver numa pirâmide complexa de vilas e cidades, começa naturalmente a se dotar de novas formas de organização em torno já não do universo do emprego, mas em torno dos “espaços locais”, do local de residência, do que John Friedmann (1992) chamou de life space, ou espaço de vida. O impacto político da formação deste terceiro eixo de organização da sociedade em torno dos seus interesses, o eixo comunitário, marca a evolução de uma sociedade governada por “representantes” para um sistema no qual a participação direta do cidadão adquire um peso muito mais importante, por simples efeitos de proximidade e convivência: um rio contaminado atrapalha a vida de todos. De maneira diferenciada, sem dúvida, e isto gera tensões, mas numa escala que permite a apropriação e resolução negociada. O cidadão sueco participa hoje, em média, de quatro organizações comunitárias. Participa da gestão da escola, do seu bairro, de decisões do seu município, de grupos culturais etc. A descentralização dos recursos públicos constitui assim um processo articulado com uma evolução do funcionamento do Estado: quando 72% dos recursos financeiros do governo têm a decisão sobre o seu uso formulada no nível local de poder, as pessoas participam efetivamente, pois não vão numa reunião política para bater palmas para um candidato, e sim para decidir onde ficará a escola, que tipos de centros de saúde serão criados, como será utilizado o solo da cidade e assim por diante. Gera-se uma autêntica apropriação da política. Não se trata, naturalmente, de reduzir a sociedade ao “espaço local”, na linha poética de um small is beautiful generalizado. Trata-se, isto sim, de entender a evolução das formas de organização política que dão sustento ao Estado: a modernidade exige, além dos partidos, sindicatos organizados em torno dos seus interesses e comunidades organizadas para gerir o dia a dia de onde mora. Este “tripé” de sustentação da gestão dos interesses públicos, que pode ser caracterizado como “democracia participativa”, é indiscutivelmente mais firme que o equilíbrio precário centrado apenas em partidos políticos. Em outros termos, estamos assistindo a um processo amplo de deslocamento dos espaços de administração pública, e devemos repensar de forma geral a hie- 10 Prêmio Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil: Coletânea de Artigos rarquia das decisões que concernem o nosso desenvolvimento. Gerou-se, com isto, o princípio da subsidiariedade, termo obscuro, mas destinado a apontar um eixo básico de gestão do desenvolvimento: na dúvida, e quando possível, as decisões têm de ser tomadas o mais perto possível de quem arcará com os seus impactos. URBANIZAÇÃO TARDIA: UM ESTADO DO SÉCULO XX NO MUNDO DO SÉCULO XXI É importante levar em conta que somos um país de urbanização tardia. Ademais, não se trata, como o foi em grande parte no caso dos países desenvolvidos, de uma urbanização por atração dos empregos gerados nas cidades, mas dominantemente por expulsão do campo. O nosso mundo rural foi atravessado por uma poderosa corrente modernizadora que implantou a monocultura e a mecanização, reduzindo drasticamente o emprego e, por outra corrente profundamente conservadora, que transformou o solo agrícola em reserva de valor, que os proprietários não usam nem deixam usar. Sem emprego no campo, ou quando muito com emprego sazonal característico da monocultura, e sem alternativa de acesso à terra, a população foi literalmente expulsa para as cidades, originando periferias miseráveis, com bairros que tiveram frequentemente taxas de crescimento superiores aos 10% por ano. Este processo de expulsão é hoje agravado pelo impacto das novas tecnologias sobre a indústria e os serviços urbanos, que se vêm obrigados a reduzir a mão de obra empregada, deixando para grande parte da população brasileira a alternativa da informalidade, dos serviços domésticos, de seguranças dos mais variados tipos e outras atividades em que se sabe cada vez menos quem está cuidando de quem. Apesar dos imensos avanços sociais dos últimos anos, o setor informal ainda representa quase 40% das nossas ocupações. Esta situação implica no surgimento de milhões de pequenos dramas locais no conjunto do país, problemas graves de habitação, saúde, mobilidade, poluição, necessidades adicionais de escolas, organização de sistemas de abastecimento, programas especiais para pobreza crítica, elaboração de projetos de saneamento básico e assim por diante. Desse modo, os municípios passam a se defrontar com uma situação explosiva que exige intervenções ágeis em áreas que extrapolam as tradicionais rotinas de cosmética urbana e de serviços básicos para os bairros ricos. Trata-se de amplos projetos de infraestruturas, políticas sociais e programas de emprego, envolvendo inclusive estratégias locais de dinamização das atividades econômicas. Ninguém melhor do que a população local conhece as suas prioridades, por sofrer na pele as deformações. 11 Os municípios situam-se na linha de frente dos problemas, mas no último escalão da administração pública. O deslocamento generalizado dos problemas para a esfera local, enquanto as estruturas político-administrativas continuam centralizadas, criou um tipo de impotência institucional que dificulta dramaticamente qualquer modernização da gestão local, enquanto favorece o tradicional caciquismo articulado com relações fisiológicas nos escalões superiores. Na Suécia, conforme vimos, o Estado gere dois terços do produto social. Entretanto, o trabalho de Agne Gustafsson (1996) sobre “Governo Local na Suécia” mostra que o governo gere muito pouco no nível central. O país tem 9 milhões de habitantes, dos quais cerca de 4,5 milhões ativos, e destes, 1,2 milhões são funcionários públicos de municípios e condados. Ou seja, cerca de um trabalhador em cada quatro é funcionário público local. O resultado prático é o governo central na Suécia se contentar com 28% dos recursos públicos do país, enquanto as estruturas locais de gestão, que permitem participação muito mais direta do cidadão, controlam cerca de 72%. Esta cifra se compara com 5% na Costa Rica, 4% no Panamá, e um provável 13% no Brasil. Quando os países eram constituídos por uma capital e algumas cidades mais, rodeados por uma massa dispersa de camponeses, era natural que todas as decisões significativas, e sobre tudo o controle dos financiamentos, passassem pelo nível central de governo. Com o processo de urbanização, os problemas se deslocaram, mas não o sistema de decisão correspondente. Assim, o que temos hoje é um conjunto de problemas modernos e uma máquina de governo característica das necessidades institucionais de outros tempos. RESISTÊNCIAS À MUDANÇA Olhar as inúmeras inovações que estão se dando no espaço local provoca-nos uma estranha sensação de processos que estão mudando rapidamente, mas dentro de um quadro geral de referência cultural, político e institucional extremamente viscoso. Uma boa imagem, já utili...
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  • Summer '20
  • Dr joseph
  • The Land, São Paulo, Wit, Democracia, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

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