Unformatted text preview: Gestión Territorial 1 DIRECCIÓN DE EDUCACIÓN ABIERTA Y A DISTANCIA Y VIRTUALIDAD
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
GESTIÓN TERRITORIAL Gestión Territorial Introducción Instrucciones de Manejo Contexto Teórico Territorio y Desarrollo
1.1 Conocimientos de Desarrollo Territorial
Piedad Martínez Carazo 1.2 El Territorio como Factor de Desarrollo
1.3 Conocimientos Básicos para la Gestión Territorial 2 1.3.1 Las Entidades Territoriales
1.3.2 Otras Divisiones del Territorio
1.4 Competencias de las Entidades Territoriales
1.4.1 Generalidades sobre las competencias Erich Álvarez Pomar 1.4.2 Categorización de los distritos y municipios
1.4.3 División del Municipio
1.5 Recursos para el Desarrollo Territorial
1.5.1 Los Ingresos Ordinarios
1.5.2 Fundamentos de la Tributación
1.5.3 Principios de La Tributación
1.5.4 Evolución Histórica de los Impuestos
1.5.4.1 Los Impuestos Directos
1.5.4.2 Los Impuestos Indirectos Pública Gestión Territorial Instrumentos de Gestión
Territorial
2.1 Plan de Desarrollo
2.1.1 Principios Generales
2.1.2 Componentes del plan de desarrollo
2.1.3 Aprobación del plan
2.1.4 Ejecución del plan
2.1.5 Banco Nacional de Programas y Proyectos.
2.1.6. Evaluación
2.1.7 Planes de desarrollo de las entidades territoriales.
2.2 El Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento
Territorial
2.3 Planes de Salud
2.4 Planes de Educación
2.5 Asistencia Técnica Agropecuaria
2.6 Vivienda de Interés Social
2.7 El Presupuesto como Instrumento de la Gerencia Pública
2.7.1 El presupuesto como instrumento del plan de desarrollo
2.7.2 El proceso histórico de la formación del presupuesto
2.7.3 Doctrinas sobre la naturaleza jurídica del presupuesto
2.7.4 Concepto Jurídico del Presupuesto
2.8 El Gasto Público
2.9 De la Distribución de Recursos y de las Competencias 3 Gestión Territorial Desarrollo Local y Gestión
Territorial
3.1 Nuevos Desafíos de la Planificación
Territorial
3.1.1 Relación entre las Autoridades Nacionales
y las Autoridades Locales
3.2
Descentralización
Administrativa
Y
Autonomía
3.3 Gestión Pública
3.3.1 Gobernabilidad Política
3.3.2 Gobernabilidad económica
3.4 Papel y Funciones de Gobernadores y
Alcaldes
3.5 Control Integrado de Gestión 4 Nuevos Modelos de Gestión
Territorial
4.1 Sistemas de Información
4.2 El Control Interno
4.3 El Talento Humano en el Control de
Gestión Gestión Territorial INTRODUCCIÓN
A continuación se presenta el módulo Gestión Territorial, la temática viene en
cuatro unidades, con igual número de sesiones de estudio, con evaluaciones y
resumen en cada una de las unidades.
El alumno encontrará en la primera unidad todo lo referente al desarrollo territorial
y algunos conocimientos básicos de gran relevancia para la gestión pública en las
diferentes escalas territoriales. Conoceremos las divisiones territoriales, sus
competencias y los recursos que se le otorgan a cada una de los entes
territoriales.
La segunda unidad contempla todo lo relacionado con los instrumentos de gestión
territorial, entre ellos el plan de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y los
planes sectoriales de salud, vivienda y educación. Así mismo se esbozará alguna
temática del gasto público y del presupuesto como también del sistema general
de participaciones.
La tercera unidad se enfocará en los nuevos desafíos que enfrentan los dirigentes
en la planificación territorial. Así mismo se abordarán temas relacionados con la
gestión pública como la planeación, ejecución y otros temas relacionados con la
administración. También recordaremos algunos temas como el papel y funciones
de los gobernadores y alcaldes.
La parte final, la cuarta unidad, el estudiante puede aprender sobre los nuevos
modelos de gestión territorial; los sistemas de información y control de gestión,
así como el perfil del talento humano requerido para llevar a cabo un sistema de
estos en una entidad territorial.
El presente módulo se ha realizado para que el alumno que lo estudie le saque el
máximo beneficio comprobando su nivel desde el inicio y permitiendo comprobar
su asimilación mediante los ejercicios y preguntas al final de cada unidad. 5 Gestión Territorial CONTEXTO TEÓRICO
El presente módulo ofrece de manera amena y fácil de entender, una revisión
amplia y completa de los conceptos de gestión territorial en Colombia; material
necesario para los estudiantes de Administración Pública. En términos generales
expone el conocimiento desde un ángulo distinto a la visión tradicional.
Ha sido basado en los conceptos de autores como Jaime Ramírez Plazas, Marcial
Córdoba Padilla, Olga Restrepo Quintero, y textos como ―Planificación del
Desarrollo‖, entre otros; se profundiza en los diferentes enfoques de Gestión
Territorial como también en los conceptos básicos y definiciones de cada uno de
los entes territoriales, los cuáles son conceptos básicos para la Administración
Pública. 6 El módulo de Gestión Territorial tiene varias características. Si bien se concentra
en temas básicos para Administración Pública
como las nombradas
anteriormente; hace que los otros temas que incluye como la división de las
Entidades Territoriales y las competencias de las Entidades Territoriales, sean
fundamentales en el ejercicio de la profesión y en la vida diaria de cada ciudadano
dentro de la comunidad. Con esto se pretende que el estudiante se convierta en
una persona más analítica y con mayores criterios a la hora de ejercer funciones
públicas.
Las secciones que se incluyen al final de cada capítulo como los
resúmenes, ejercicios y prácticas sirven para que los futuros egresados tengan en
cuenta las necesidades de las comunidades y las diferentes formas como pueden
participar en la gestión Territorial a través de los diferentes mecanismos.
Espero que este módulo sea de gran ayuda y que apliquen lo estudiado en los
diferentes territorios donde se desempeñen y que permita comenzar un cambio en
beneficio de todas las organizaciones públicas donde estemos. Gestión Territorial INSTRUCCIONES DE MANEJO Amigo(a) Estudiante: Para facilitar el buen manejo del módulo de Gestión Territorial, es recomendable
que siga las siguientes instrucciones: La temática ha sido previamente organizada en orden lógico; por lo tanto inicie
su lectura y estudio en el orden en que aparecen las secciones y contenidos
aunque ya tenga algunas nociones de que tratan. Es conveniente que usted realice una lectura de forma analítica de cada
Unidad, trate de comprender los contenidos, reflexione sobre los alcances e
interrelaciones de la temática tratadas. 7 Desarrolle las diferentes pruebas, ejercicios, actividades y consultas, participe
en los conversatorios, discusiones y exposiciones que le ayudarán a adquirir
experiencia y a saber expresar sus ideas en público. No olvide que el aprendizaje se puede lograr en forma individual y colectiva; si
usted logra una buena integración con sus compañeros de equipo, si logra
aclarar las dudas, si estudia de manera cuidadosa el presente módulo,
alcanzará el éxito deseado por el diseñador del presente módulo. Gestión Territorial 8 1
1 TERRITORIO Y DESARROLLO Gestión Territorial En la primera unidad de Gestión Territorial se encuentra todo lo
relacionado con el papel de las entidades territoriales, sus
competencias y sus recursos y las nuevas normas que se realizan
para que la gestión territorial evolucione al paso que marque la
Sociedad; es decir la forma como se organizan, la manera como se distribuyen
los recursos, y otras diferentes actividades de la Gestión Territorial; todas de vital
importancia en la elaboración y ejecución de proyectos gubernamentales que
tengan un impacto relevante en la sociedad. 9 Gestión Territorial Al terminar de estudiar la presente unidad usted debe: Definir el concepto de Desarrollo Territorial. Esbozar los principales Entes Territoriales en Colombia. Explicar las competencias territoriales de Municipios y departamentos. 10 Gestión Territorial ACTIVIDAD PREVIA: (Trabajo independiente). Señor estudiante: para facilitar el
estudio de la primera unidad recomendamos lo siguiente: Lea detenidamente y de manera individual la Unidad N° 1. Responda de manera escrita la evaluación inicial - ―atrévete a opinar‖. Esta
debe ser entregada al tutor en la siguiente sesión. Realice un resumen de toda la unidad 1. Una vez terminado el resumen, debe elaborar un análisis general sobre la
unidad 1, para que afiance lo aprendido. Trate de responder la auto evaluación que aparece al final de la unidad 1.
ACTIVIDAD EN GRUPO (CIPAS): Una vez haya agotado la actividad de trabajo
independiente e individual, reúnase con su equipo de trabajo y realice las
siguientes actividades: Reunidos en sus grupos de estudios (CIPAS), lean nuevamente la unidad 1.
Una vez leída esta unidad, socialicen el resumen y análisis elaborado de
manera individual e independiente. Realicen un debate al respecto y
elaboren un cuestionario de inquietudes, las cuales serán presentadas al
tutor el primer día de clases. Socialicen las respuestas de la Evaluación inicial -―Atrévete a Opinar‖, que
respondieron de manera individual. Revisen y hagan los respectivos
ajustes. Desarrollen los ejercicios que se encuentran al final de la unidad 1 y
discútanlos en el grupo de estudios. Todos los ejercicios realizados de
manera independiente y en los Cipas deben ser entregados al tutor. 11 Gestión Territorial EVALUACIÓN INICIAL- ATRÉVETE A OPINAR 1. ¿Qué entiendes por Desarrollo Territorial? 2. ¿Qué papel crees que desempeña la división territorial en Colombia? 12 3. ¿Qué sería de un Estado sin divisiones Territoriales? Gestión Territorial 1. TERRITORIO Y DESARROLLO
1.1
CONOCIMIENTOS
DESARROLLO TERRITORIAL DE La
palabra
desarrollo
es
generalmente
identificada
con
nociones análogas de cambio, de
progreso, de evolución. Así, cuando
hablamos del desarrollo de una
planta nos referimos al paso sucesivo
de ella por las diferentes etapas de su
evolución natural; si pensamos en el
desarrollo de la personalidad de un
individuo, nos remitimos a los
cambios que van ocurriendo en su
comportamiento y en
sus actitudes en el
curso de su vida, y
así sucesivamente.
Sin
embargo,
cuando aplicamos la
noción
de
―desarrollo‖ a una
sociedad, el asunto
se torna más complejo: en efecto, hay
diferentes aspectos económicos,
sociales, políticos, culturales que,
como
veremos
luego,
están
necesariamente involucrados en el
desarrollo de toda organización social
y que, actuando los unos sobre los
otros, se influencian entre sí, hasta el
punto de ser muchas veces
interdependientes.
s necesario, además, tener presente
dos aspectos adicionales cuando se
aborda el estudio del desarrollo de
una sociedad, o de parte de ella, como es un nuestro caso el desarrollo
territorial.
Primero, que desarrollo es diferente
de ―cambio social‖, con el que
frecuentemente se confunde. Esta
distinción es importante porque hace
referencia al papel que juegan los
juicios y las escalas de valor con las
cuales se califican como buenos o
malos, como deseables o no
deseables, las variaciones que
ocurren en las distintas áreas de una
sociedad.
En principio, ―cambio
social‖ no implica juicios de valor.
Sólo tiene que ver
con la observación
empírica de los
hechos, con el
mero registro de los
cambios ocurridos
en cualquier rama o
en la estructura
global
de
una
sociedad y, por
ello, es aplicable tanto a los cambios
perjudiciales, negativos, como a los
de desarrollo, o sea los que se
entienden como positivos.
En
contraste, el concepto de ―desarrollo‖
sí involucra juicios y escalas de valor
que permiten establecer cuál es la
dirección deseada y la velocidad
requerida en los cambios sociales
que se consideran positivos.
De aquí la necesidad, cuando se
habla de ―desarrollo‖, de hacer
explícitos, de exponer en forma clara
los diferentes valores (por ejemplo,
equidad,
crecimiento,
justicia, 13 Gestión Territorial bienestar, etc) en que se basan los
distintos esquemas de desarrollo,
como los patrones o criterios que
sirven para su medición. Pero no
basta con desentrañar los juicios de
valor que subyacen a toda propuesta
de
desarrollo;
es
igualmente
importante la aclaración de a quién
realmente favorecen esos valores, ya
que en toda sociedad habrá siempre
individuos y grupos sociales y
territoriales cuyos intereses y valores
entran en conflicto, y, generalmente,
en cada momento dado, sólo habrá
uno o unos pocos grupos que harán
predominar sus propios intereses,
expresados por medio de sus propios
valores. 14 En segundo lugar, es muy útil
distinguir los conceptos ―desarrollo‖ y
―evolución‖.
Este último hace
referencia y es aplicable a procesos
de cambio social gradual, que son
producidos
por
causas,
por
mecanismos y por fuerzas internas,
que constituyen partes integrantes de
esos mismos procesos; es, para
ponerlo en otros términos, la
producción de formas y estructuras
nuevas a partir de la lenta y gradual
evolución de lo viejo y tradicional, sin
ninguna interferencia externa.
El
concepto ―desarrollo‖, a diferencia del
anterior, se refiere a cambios
inducidos en forma conciente e
intencional, a través de la política que
en forma deliberada son impulsadas
por diferentes agentes de desarrollo.
Este concepto reconoce en forma
explícita que las sociedades no se desarrollan
en
aislamiento;
los
cambios que conllevan
desarrollo se difunden
por las sociedades y
los territorios a través de una gran
diversidad de canales y de contactos.
Así, las antiguas maneras de hacer
las cosas son reemplazadas por otras
nuevas, que son incorporadas gracias
tanto a la apertura externa de las
sociedades, a la influencia exterior,
como a la apertura interna, hacia la
intervención consciente y la selección
libre de determinadas políticas.
En síntesis, en el concepto de
―desarrollo‖, las metas, los objetivos y
las finalidades son cuestiones vivas,
determinadas por los agentes del
desarrollo
colectivo,
ya
sean
autoridades
centrales
o
las
autoridades y las fuerzas sociales
regionales; por contraste, en el
concepto de ―evolución‖ no hay
margen para la elección, pues todo
parece determinado por las leyes de
lo tradicional y la formulación de
metas carece de significado.
Un tercer aspecto que nos permite
precisar el concepto ―desarrollo‖
cuando lo aplicamos a una sociedad
es
su
carácter
discontinuo,
intermitente, es decir, no lineal, ni
uniforme, ni constante. Así, en una
sociedad abierta, tanto a las
influencias externas como a las
intervenciones deliberadas y a las
inversiones generadas en su interior,
el proceso de desarrollo puede Gestión Territorial describirse como una introducción y
difusión de oleadas sucesivas de
innovaciones que reemplazan las
antiguas formas tradicionales de
hacer las cosas tanto en los distintos
espacios
económicos,
sociales,
culturales y políticos, así como en los
geográficos, en una forma desigual y
no uniforme.
También es conveniente tener en
mente aquí que en ese proceso de
difusión de las innovaciones de todo
orden la sociedad no es, ni mucho
menos, un receptor pasivo de los
cambios, ya que ante toda innovación
siempre habrá una reacción activa
que de alguna manera obliga a
adaptar y modificar los cambios
mismos, permitiendo así
su
adopción
y
aceptación por medio
de un complejo
proceso
de
aprendizaje, tanto
individual
como
colectivo.
Más
aún, no hay que
perder de vista el
hecho de que en una
sociedad
los
cambios
introducidos en cualquiera de los
aspectos que hemos enumerado,
generan cambios también en los
otros.
Así, esta interdependencia
entre lo económico, lo social, lo
cultural y lo político incita a que la
aceptación de una innovación en uno
de estos terrenos, allane o facilite el
camino para la aceptación de sus
consecuencias en otros campos. Un cuarto aspecto del desarrollo que
es necesario considerar es que, por
estar el hombre como individuo y la
sociedad como tal, localizados en
espacios determinados y limitados
por el tiempo cronológico, los factores
tiempo y espacio deben ser incluidos
como elementos importantes en
cualquier análisis sobre el desarrollo
social. Máxime si se tiene en cuenta,
como lo puede constatar cualquier
estudio empírico, que el desarrollo no
se da en forma pareja ni en el tiempo
ni en el espacio y que, por esto
mismo, los diferentes patrones de
distribución de estas dos dimensiones
influyen y determinan el proceso
mismo del desarrollo; a su vez, este
proceso de desarrollo buscará
influir
por
medio
de
distintos
tipos
de
reacción sobre esas
distribuciones,
buscando modificar
esos
ritmos
temporales y esas
dispersiones
espaciales.
En
conclusión,
todo
estudio sobre el desarrollo
social requiere un marco de
referencia espacio – temporal que
sea dinámico en el tiempo y que
involucre las interdependencias entre
un espacio y otro; necesita del
examen de los efectos que producen
la introducción de innovaciones
económicas, tecnológicas, políticas
culturales en términos de permitir o
dificultar el advenimiento de nuevos 15 Gestión Territorial cambios en esos mismos terrenos; se
debe nutrir con la identificación de las
metas, objetivos y finalidades que se
dan a sí mismo en forma consciente
los distintos actores del desarrollo
social; necesita incorporar una
identificación de los valores que
iluminan los esquemas de desarrollo
y una evaluación de los sectores que
se ven beneficiados por ellos; y,
finalmente,
precisa
del
establecimiento de la dirección y la
velocidad requerida de los cambios
deseados.
1.2
EL
TERRITORIO
COMO
FACTOR DE DESARROLLO 16 Seguramente la mayor innovación de
la ley en materia de ordenamiento
territorial consiste en la autorización
para crear áreas de desarrollo
territorial, lo cual se hace con
fundamento en el artículo 285 de la
Constitución Política, conforme al
cual ―fuera de la división general del
territorio, habrá las que determine la
ley para el cumplimiento de las
funciones y servicios a cargo del
Estado‖.
De acuerdo con esta permisión
constitucional, en los artículos 95 y 96
del proyecto de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial para el cual
se escribe esta exposición de
motivos, las define de la siguiente
manera: “Artículo 95º. Las Áreas de
Desarrollo Territorial, ADT, son
alternativas flexibles de organización
territorial para promover procesos de
desarrollo asociativos y concertados,
alrededor de elementos estratégicos
de cohesión social, de orden regional
o subregional. Las áreas se
conformarán en torno a proyectos
estructurantes de propósito común,
para atender fenómenos específicos
de carácter económico, social,
cultural, ambiental, urbano – regional,
ecosistémico, de aglomeraciones
urbanas, complejos tecnológicos y
zonas fronterizas o costeras, entre
otros.
También se podrán conformar Áreas
de
Desarrollo
Territorial,
para
promover programas de propósito
común, con el fin de impulsar
procesos de desarrollo endógeno y
sostenible para la consecución y
mantenimiento de la paz en el
territorio.”
“Artículo 96º. Régimen. Las Áreas
de
Desarrollo
Territorial,
se
constituyen como personas jurídicas
de derecho público, a partir de
iniciativas públicas, privadas o mixtas,
bajo la dirección y coordinación de las
entidades territoriales interesadas, las
cuales velarán por la inclusión de la
comunidad en la toma de decisiones
que sobre el área se adopten.
En razón de la especificidad de las
Áreas de Desarrollo Territorial, la ley
determinará el régimen legal especial Gestión Territorial aplicable en materia fiscal, laboral y
aduanera”.
Con la figura de las áreas de
desarrollo territorial se pretende
reconocer e impulsar la existencia y
el
desarrollo
de
realidades
socioeconómicas,
étnicas
y
ambientales que traspasan los límites
de las entidades territoriales y que, no
por ello, dejan de constituir o llevar
implícito un verdadero potencial de
desarrollo territorial, imposible de
desconocer.
Como lo establecen las normas
constitucionales, las provincias han
de crearse entre municipios del
mismo departamento y las regiones
territoriales entre departamentos que
previamente hayan sido una región
administrativa y de planificación, el
aludido
artículo
285
de
la
Constitución permite otras divisiones
territoriales. En este caso, las área...
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