GESTION TERRITORIAL-GESTION TERRITORIAL (3).pdf - Gesti\u00f3n Territorial 1 DIRECCI\u00d3N DE EDUCACI\u00d3N ABIERTA Y A DISTANCIA Y VIRTUALIDAD ADMINISTRACI\u00d3N

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Unformatted text preview: Gestión Territorial 1 DIRECCIÓN DE EDUCACIÓN ABIERTA Y A DISTANCIA Y VIRTUALIDAD ADMINISTRACIÓN PÚBLICA GESTIÓN TERRITORIAL Gestión Territorial Introducción Instrucciones de Manejo Contexto Teórico Territorio y Desarrollo 1.1 Conocimientos de Desarrollo Territorial Piedad Martínez Carazo 1.2 El Territorio como Factor de Desarrollo 1.3 Conocimientos Básicos para la Gestión Territorial 2 1.3.1 Las Entidades Territoriales 1.3.2 Otras Divisiones del Territorio 1.4 Competencias de las Entidades Territoriales 1.4.1 Generalidades sobre las competencias Erich Álvarez Pomar 1.4.2 Categorización de los distritos y municipios 1.4.3 División del Municipio 1.5 Recursos para el Desarrollo Territorial 1.5.1 Los Ingresos Ordinarios 1.5.2 Fundamentos de la Tributación 1.5.3 Principios de La Tributación 1.5.4 Evolución Histórica de los Impuestos 1.5.4.1 Los Impuestos Directos 1.5.4.2 Los Impuestos Indirectos Pública Gestión Territorial Instrumentos de Gestión Territorial 2.1 Plan de Desarrollo 2.1.1 Principios Generales 2.1.2 Componentes del plan de desarrollo 2.1.3 Aprobación del plan 2.1.4 Ejecución del plan 2.1.5 Banco Nacional de Programas y Proyectos. 2.1.6. Evaluación 2.1.7 Planes de desarrollo de las entidades territoriales. 2.2 El Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial 2.3 Planes de Salud 2.4 Planes de Educación 2.5 Asistencia Técnica Agropecuaria 2.6 Vivienda de Interés Social 2.7 El Presupuesto como Instrumento de la Gerencia Pública 2.7.1 El presupuesto como instrumento del plan de desarrollo 2.7.2 El proceso histórico de la formación del presupuesto 2.7.3 Doctrinas sobre la naturaleza jurídica del presupuesto 2.7.4 Concepto Jurídico del Presupuesto 2.8 El Gasto Público 2.9 De la Distribución de Recursos y de las Competencias 3 Gestión Territorial Desarrollo Local y Gestión Territorial 3.1 Nuevos Desafíos de la Planificación Territorial 3.1.1 Relación entre las Autoridades Nacionales y las Autoridades Locales 3.2 Descentralización Administrativa Y Autonomía 3.3 Gestión Pública 3.3.1 Gobernabilidad Política 3.3.2 Gobernabilidad económica 3.4 Papel y Funciones de Gobernadores y Alcaldes 3.5 Control Integrado de Gestión 4 Nuevos Modelos de Gestión Territorial 4.1 Sistemas de Información 4.2 El Control Interno 4.3 El Talento Humano en el Control de Gestión Gestión Territorial INTRODUCCIÓN A continuación se presenta el módulo Gestión Territorial, la temática viene en cuatro unidades, con igual número de sesiones de estudio, con evaluaciones y resumen en cada una de las unidades. El alumno encontrará en la primera unidad todo lo referente al desarrollo territorial y algunos conocimientos básicos de gran relevancia para la gestión pública en las diferentes escalas territoriales. Conoceremos las divisiones territoriales, sus competencias y los recursos que se le otorgan a cada una de los entes territoriales. La segunda unidad contempla todo lo relacionado con los instrumentos de gestión territorial, entre ellos el plan de desarrollo, el plan de ordenamiento territorial y los planes sectoriales de salud, vivienda y educación. Así mismo se esbozará alguna temática del gasto público y del presupuesto como también del sistema general de participaciones. La tercera unidad se enfocará en los nuevos desafíos que enfrentan los dirigentes en la planificación territorial. Así mismo se abordarán temas relacionados con la gestión pública como la planeación, ejecución y otros temas relacionados con la administración. También recordaremos algunos temas como el papel y funciones de los gobernadores y alcaldes. La parte final, la cuarta unidad, el estudiante puede aprender sobre los nuevos modelos de gestión territorial; los sistemas de información y control de gestión, así como el perfil del talento humano requerido para llevar a cabo un sistema de estos en una entidad territorial. El presente módulo se ha realizado para que el alumno que lo estudie le saque el máximo beneficio comprobando su nivel desde el inicio y permitiendo comprobar su asimilación mediante los ejercicios y preguntas al final de cada unidad. 5 Gestión Territorial CONTEXTO TEÓRICO El presente módulo ofrece de manera amena y fácil de entender, una revisión amplia y completa de los conceptos de gestión territorial en Colombia; material necesario para los estudiantes de Administración Pública. En términos generales expone el conocimiento desde un ángulo distinto a la visión tradicional. Ha sido basado en los conceptos de autores como Jaime Ramírez Plazas, Marcial Córdoba Padilla, Olga Restrepo Quintero, y textos como ―Planificación del Desarrollo‖, entre otros; se profundiza en los diferentes enfoques de Gestión Territorial como también en los conceptos básicos y definiciones de cada uno de los entes territoriales, los cuáles son conceptos básicos para la Administración Pública. 6 El módulo de Gestión Territorial tiene varias características. Si bien se concentra en temas básicos para Administración Pública como las nombradas anteriormente; hace que los otros temas que incluye como la división de las Entidades Territoriales y las competencias de las Entidades Territoriales, sean fundamentales en el ejercicio de la profesión y en la vida diaria de cada ciudadano dentro de la comunidad. Con esto se pretende que el estudiante se convierta en una persona más analítica y con mayores criterios a la hora de ejercer funciones públicas. Las secciones que se incluyen al final de cada capítulo como los resúmenes, ejercicios y prácticas sirven para que los futuros egresados tengan en cuenta las necesidades de las comunidades y las diferentes formas como pueden participar en la gestión Territorial a través de los diferentes mecanismos. Espero que este módulo sea de gran ayuda y que apliquen lo estudiado en los diferentes territorios donde se desempeñen y que permita comenzar un cambio en beneficio de todas las organizaciones públicas donde estemos. Gestión Territorial INSTRUCCIONES DE MANEJO Amigo(a) Estudiante: Para facilitar el buen manejo del módulo de Gestión Territorial, es recomendable que siga las siguientes instrucciones: La temática ha sido previamente organizada en orden lógico; por lo tanto inicie su lectura y estudio en el orden en que aparecen las secciones y contenidos aunque ya tenga algunas nociones de que tratan. Es conveniente que usted realice una lectura de forma analítica de cada Unidad, trate de comprender los contenidos, reflexione sobre los alcances e interrelaciones de la temática tratadas. 7 Desarrolle las diferentes pruebas, ejercicios, actividades y consultas, participe en los conversatorios, discusiones y exposiciones que le ayudarán a adquirir experiencia y a saber expresar sus ideas en público. No olvide que el aprendizaje se puede lograr en forma individual y colectiva; si usted logra una buena integración con sus compañeros de equipo, si logra aclarar las dudas, si estudia de manera cuidadosa el presente módulo, alcanzará el éxito deseado por el diseñador del presente módulo. Gestión Territorial 8 1 1 TERRITORIO Y DESARROLLO Gestión Territorial En la primera unidad de Gestión Territorial se encuentra todo lo relacionado con el papel de las entidades territoriales, sus competencias y sus recursos y las nuevas normas que se realizan para que la gestión territorial evolucione al paso que marque la Sociedad; es decir la forma como se organizan, la manera como se distribuyen los recursos, y otras diferentes actividades de la Gestión Territorial; todas de vital importancia en la elaboración y ejecución de proyectos gubernamentales que tengan un impacto relevante en la sociedad. 9 Gestión Territorial Al terminar de estudiar la presente unidad usted debe: Definir el concepto de Desarrollo Territorial. Esbozar los principales Entes Territoriales en Colombia. Explicar las competencias territoriales de Municipios y departamentos. 10 Gestión Territorial ACTIVIDAD PREVIA: (Trabajo independiente). Señor estudiante: para facilitar el estudio de la primera unidad recomendamos lo siguiente: Lea detenidamente y de manera individual la Unidad N° 1. Responda de manera escrita la evaluación inicial - ―atrévete a opinar‖. Esta debe ser entregada al tutor en la siguiente sesión. Realice un resumen de toda la unidad 1. Una vez terminado el resumen, debe elaborar un análisis general sobre la unidad 1, para que afiance lo aprendido. Trate de responder la auto evaluación que aparece al final de la unidad 1. ACTIVIDAD EN GRUPO (CIPAS): Una vez haya agotado la actividad de trabajo independiente e individual, reúnase con su equipo de trabajo y realice las siguientes actividades: Reunidos en sus grupos de estudios (CIPAS), lean nuevamente la unidad 1. Una vez leída esta unidad, socialicen el resumen y análisis elaborado de manera individual e independiente. Realicen un debate al respecto y elaboren un cuestionario de inquietudes, las cuales serán presentadas al tutor el primer día de clases. Socialicen las respuestas de la Evaluación inicial -―Atrévete a Opinar‖, que respondieron de manera individual. Revisen y hagan los respectivos ajustes. Desarrollen los ejercicios que se encuentran al final de la unidad 1 y discútanlos en el grupo de estudios. Todos los ejercicios realizados de manera independiente y en los Cipas deben ser entregados al tutor. 11 Gestión Territorial EVALUACIÓN INICIAL- ATRÉVETE A OPINAR 1. ¿Qué entiendes por Desarrollo Territorial? 2. ¿Qué papel crees que desempeña la división territorial en Colombia? 12 3. ¿Qué sería de un Estado sin divisiones Territoriales? Gestión Territorial 1. TERRITORIO Y DESARROLLO 1.1 CONOCIMIENTOS DESARROLLO TERRITORIAL DE La palabra desarrollo es generalmente identificada con nociones análogas de cambio, de progreso, de evolución. Así, cuando hablamos del desarrollo de una planta nos referimos al paso sucesivo de ella por las diferentes etapas de su evolución natural; si pensamos en el desarrollo de la personalidad de un individuo, nos remitimos a los cambios que van ocurriendo en su comportamiento y en sus actitudes en el curso de su vida, y así sucesivamente. Sin embargo, cuando aplicamos la noción de ―desarrollo‖ a una sociedad, el asunto se torna más complejo: en efecto, hay diferentes aspectos económicos, sociales, políticos, culturales que, como veremos luego, están necesariamente involucrados en el desarrollo de toda organización social y que, actuando los unos sobre los otros, se influencian entre sí, hasta el punto de ser muchas veces interdependientes. s necesario, además, tener presente dos aspectos adicionales cuando se aborda el estudio del desarrollo de una sociedad, o de parte de ella, como es un nuestro caso el desarrollo territorial. Primero, que desarrollo es diferente de ―cambio social‖, con el que frecuentemente se confunde. Esta distinción es importante porque hace referencia al papel que juegan los juicios y las escalas de valor con las cuales se califican como buenos o malos, como deseables o no deseables, las variaciones que ocurren en las distintas áreas de una sociedad. En principio, ―cambio social‖ no implica juicios de valor. Sólo tiene que ver con la observación empírica de los hechos, con el mero registro de los cambios ocurridos en cualquier rama o en la estructura global de una sociedad y, por ello, es aplicable tanto a los cambios perjudiciales, negativos, como a los de desarrollo, o sea los que se entienden como positivos. En contraste, el concepto de ―desarrollo‖ sí involucra juicios y escalas de valor que permiten establecer cuál es la dirección deseada y la velocidad requerida en los cambios sociales que se consideran positivos. De aquí la necesidad, cuando se habla de ―desarrollo‖, de hacer explícitos, de exponer en forma clara los diferentes valores (por ejemplo, equidad, crecimiento, justicia, 13 Gestión Territorial bienestar, etc) en que se basan los distintos esquemas de desarrollo, como los patrones o criterios que sirven para su medición. Pero no basta con desentrañar los juicios de valor que subyacen a toda propuesta de desarrollo; es igualmente importante la aclaración de a quién realmente favorecen esos valores, ya que en toda sociedad habrá siempre individuos y grupos sociales y territoriales cuyos intereses y valores entran en conflicto, y, generalmente, en cada momento dado, sólo habrá uno o unos pocos grupos que harán predominar sus propios intereses, expresados por medio de sus propios valores. 14 En segundo lugar, es muy útil distinguir los conceptos ―desarrollo‖ y ―evolución‖. Este último hace referencia y es aplicable a procesos de cambio social gradual, que son producidos por causas, por mecanismos y por fuerzas internas, que constituyen partes integrantes de esos mismos procesos; es, para ponerlo en otros términos, la producción de formas y estructuras nuevas a partir de la lenta y gradual evolución de lo viejo y tradicional, sin ninguna interferencia externa. El concepto ―desarrollo‖, a diferencia del anterior, se refiere a cambios inducidos en forma conciente e intencional, a través de la política que en forma deliberada son impulsadas por diferentes agentes de desarrollo. Este concepto reconoce en forma explícita que las sociedades no se desarrollan en aislamiento; los cambios que conllevan desarrollo se difunden por las sociedades y los territorios a través de una gran diversidad de canales y de contactos. Así, las antiguas maneras de hacer las cosas son reemplazadas por otras nuevas, que son incorporadas gracias tanto a la apertura externa de las sociedades, a la influencia exterior, como a la apertura interna, hacia la intervención consciente y la selección libre de determinadas políticas. En síntesis, en el concepto de ―desarrollo‖, las metas, los objetivos y las finalidades son cuestiones vivas, determinadas por los agentes del desarrollo colectivo, ya sean autoridades centrales o las autoridades y las fuerzas sociales regionales; por contraste, en el concepto de ―evolución‖ no hay margen para la elección, pues todo parece determinado por las leyes de lo tradicional y la formulación de metas carece de significado. Un tercer aspecto que nos permite precisar el concepto ―desarrollo‖ cuando lo aplicamos a una sociedad es su carácter discontinuo, intermitente, es decir, no lineal, ni uniforme, ni constante. Así, en una sociedad abierta, tanto a las influencias externas como a las intervenciones deliberadas y a las inversiones generadas en su interior, el proceso de desarrollo puede Gestión Territorial describirse como una introducción y difusión de oleadas sucesivas de innovaciones que reemplazan las antiguas formas tradicionales de hacer las cosas tanto en los distintos espacios económicos, sociales, culturales y políticos, así como en los geográficos, en una forma desigual y no uniforme. También es conveniente tener en mente aquí que en ese proceso de difusión de las innovaciones de todo orden la sociedad no es, ni mucho menos, un receptor pasivo de los cambios, ya que ante toda innovación siempre habrá una reacción activa que de alguna manera obliga a adaptar y modificar los cambios mismos, permitiendo así su adopción y aceptación por medio de un complejo proceso de aprendizaje, tanto individual como colectivo. Más aún, no hay que perder de vista el hecho de que en una sociedad los cambios introducidos en cualquiera de los aspectos que hemos enumerado, generan cambios también en los otros. Así, esta interdependencia entre lo económico, lo social, lo cultural y lo político incita a que la aceptación de una innovación en uno de estos terrenos, allane o facilite el camino para la aceptación de sus consecuencias en otros campos. Un cuarto aspecto del desarrollo que es necesario considerar es que, por estar el hombre como individuo y la sociedad como tal, localizados en espacios determinados y limitados por el tiempo cronológico, los factores tiempo y espacio deben ser incluidos como elementos importantes en cualquier análisis sobre el desarrollo social. Máxime si se tiene en cuenta, como lo puede constatar cualquier estudio empírico, que el desarrollo no se da en forma pareja ni en el tiempo ni en el espacio y que, por esto mismo, los diferentes patrones de distribución de estas dos dimensiones influyen y determinan el proceso mismo del desarrollo; a su vez, este proceso de desarrollo buscará influir por medio de distintos tipos de reacción sobre esas distribuciones, buscando modificar esos ritmos temporales y esas dispersiones espaciales. En conclusión, todo estudio sobre el desarrollo social requiere un marco de referencia espacio – temporal que sea dinámico en el tiempo y que involucre las interdependencias entre un espacio y otro; necesita del examen de los efectos que producen la introducción de innovaciones económicas, tecnológicas, políticas culturales en términos de permitir o dificultar el advenimiento de nuevos 15 Gestión Territorial cambios en esos mismos terrenos; se debe nutrir con la identificación de las metas, objetivos y finalidades que se dan a sí mismo en forma consciente los distintos actores del desarrollo social; necesita incorporar una identificación de los valores que iluminan los esquemas de desarrollo y una evaluación de los sectores que se ven beneficiados por ellos; y, finalmente, precisa del establecimiento de la dirección y la velocidad requerida de los cambios deseados. 1.2 EL TERRITORIO COMO FACTOR DE DESARROLLO 16 Seguramente la mayor innovación de la ley en materia de ordenamiento territorial consiste en la autorización para crear áreas de desarrollo territorial, lo cual se hace con fundamento en el artículo 285 de la Constitución Política, conforme al cual ―fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado‖. De acuerdo con esta permisión constitucional, en los artículos 95 y 96 del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial para el cual se escribe esta exposición de motivos, las define de la siguiente manera: “Artículo 95º. Las Áreas de Desarrollo Territorial, ADT, son alternativas flexibles de organización territorial para promover procesos de desarrollo asociativos y concertados, alrededor de elementos estratégicos de cohesión social, de orden regional o subregional. Las áreas se conformarán en torno a proyectos estructurantes de propósito común, para atender fenómenos específicos de carácter económico, social, cultural, ambiental, urbano – regional, ecosistémico, de aglomeraciones urbanas, complejos tecnológicos y zonas fronterizas o costeras, entre otros. También se podrán conformar Áreas de Desarrollo Territorial, para promover programas de propósito común, con el fin de impulsar procesos de desarrollo endógeno y sostenible para la consecución y mantenimiento de la paz en el territorio.” “Artículo 96º. Régimen. Las Áreas de Desarrollo Territorial, se constituyen como personas jurídicas de derecho público, a partir de iniciativas públicas, privadas o mixtas, bajo la dirección y coordinación de las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la inclusión de la comunidad en la toma de decisiones que sobre el área se adopten. En razón de la especificidad de las Áreas de Desarrollo Territorial, la ley determinará el régimen legal especial Gestión Territorial aplicable en materia fiscal, laboral y aduanera”. Con la figura de las áreas de desarrollo territorial se pretende reconocer e impulsar la existencia y el desarrollo de realidades socioeconómicas, étnicas y ambientales que traspasan los límites de las entidades territoriales y que, no por ello, dejan de constituir o llevar implícito un verdadero potencial de desarrollo territorial, imposible de desconocer. Como lo establecen las normas constitucionales, las provincias han de crearse entre municipios del mismo departamento y las regiones territoriales entre departamentos que previamente hayan sido una región administrativa y de planificación, el aludido artículo 285 de la Constitución permite otras divisiones territoriales. En este caso, las área...
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